Wij laten Wim Voermans de rekenkamers zien

Wim Voermans is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Leiden. Hij is een hartstochtelijk verdediger van de parlementaire democratie en van de rol van het parlement als de waakhond die namens de burgers het bestuur in de gaten houdt. Het volgende citaat uit een recent interview dat hij had met de krant is kenmerkend voor zijn opstelling: “Het grootste probleem is in het functioneren van onze democratie: de machtsbalans slaat te ver door naar bestuurders, de Kamer is niet tegen hen opgewassen. En het belangrijkste wapen dat de Kamer daarbij mist is voldoende informatie. 69 ‘informatie-incidenten’ telt Voermans over de laatste twee decennia (…), waarbij de Kamer onvolledig, onjuist of niet is ingelicht. (…) Dat is ernstig.”

Constitutioneel spelbederf

Bestuurders zijn daarentegen wel steeds meer bezig, aldus Voermans, dekking voor besluiten te vinden buiten de Kamer om. Zoals de krant schrijft: “Voermans was er eens bij toen Rutte in een speech besprak hoe zijn tweede kabinet met de PvdA belangrijke knopen over ​​pensioenen, de arbeidsmarkt, zorg, energie en wonen had doorgehakt in overleg met allerlei maatschappelijke organisaties in plaats van – in eerste instantie – met het parlement. Misschien was dat wel constitutioneel spelbederf geweest, erkende Rutte, maar ja, het land moet ook bestuurd worden.”

De uitdrukking constitutioneel spelbederf schijnt door Voermans zelf gemunt te zijn. Het komt erop neer dat het bestuur besluiten regelt met belangengroepen die niet de burgers vertegenwoordigen, maar speciale belangengroepen. Daarbij wordt de volksvertegenwoordiging veronachtzaamd en de Grondwet wordt omzeild. Volgens de Grondwet controleren de Eerste en Tweede Kamer of de regering haar werk goed doet, zoals wij hier lezen. Bovendien maken zij samen met de regering wetten. De wetgeving en de controle op de uitvoering doet het parlement voor het gehele volk, en dus niet voor speciale belangen.

Ambtenaren houden ook informatie achter

Met het bovenstaande ben ik het geheel eens. Toch mis ik wat. Laat ik met het minste beginnen. Ik mis de ambtenaren. Bestuurders zullen niet altijd de gewenste informatie geven aan de parlementariërs, maar zij krijgen zelf ook niet altijd de gewenste informatie van hun ambtenaren. Ambtenaren kunnen er belang bij hebben informatie onder zich te houden. Dat zeg ik, op basis van mijn 12-jarige ervaring als lid van lokale rekenkamers. Zeker als ambtenaren zich met complexe technische vraagstukken bezighouden – infrastructuur, grote projecten, woningbouw – hebben zij liever geen pottenkijkers. Ambtenaren denken dat die pottenkijkers toch alleen maar lastige vragen stellen over zaken waar ze geen verstand van hebben. Deze ambtenaren zien zichzelf graag als de experts met verstand van zaken die wel weten wat goed is (voor de stad of voor het land).

Bestuurders kunnen hun ambtenaren vertrouwen dat het wel goed komt met die mooie dingen die bestuurders ook graag willen. Inderdaad hebben ambtenaren en bestuurders bij dit soort zaken vaak een gedeeld belang. Bestuurders zijn bijvoorbeeld dol op grote projecten door de zichtbaarheid die de resulterende monumenten kunnen creëren bij het publiek en de media. Het is niet voor niets dat dit soort projecten vaak tot grootse kostenoverschrijdingen kunnen leiden. Bestuurders willen er goede sier mee maken en ambtenaren willen er hun technische expertise op bot kunnen vieren. Dus, die projecten moeten, koste wat het kost, doorgaan.

Wordt het parlement bedreigd door de rekenkamer?

Eerlijkheidshalve zeg ik er maar direct bij dat er ook mensen zijn die ambtenaren helemaal niet als een soort extra macht zien bij de politieke besluitvorming. Paul ’t Hart, bijvoorbeeld, ziet ambtenaren als functionarissen die zich door angst laten regeren. Zij zijn bang fouten te maken en vermijden dan ieder risico. Hier zegt hij: “de ambtenarij besteedt een groot deel van de energie en creativiteit aan het organiseren van de verdediging, en dus niet aan plannen om het land beter te maken.”

Dat is dus niet mijn ervaring en ik weet ook niet of ik ’t Hart moet geloven. Zeker niet, omdat hij een heel vreemd idee blijkt te hebben over de rekenkamer: “Het parlement is niet meer het dominante element, het kreeg gezelschap van de rekenkamer (…).” Het lijkt erop alsof ’t Hart hier wil zeggen dat de rekenkamer dezelfde taak heeft als het parlement, waardoor de invloed van het parlement afnam.         

Dat is een serieuze misvatting. De Algemene Rekenkamer (ARK) controleert de inkomsten en uitgaven van de rijksoverheid en doet onderzoek naar de kosten en effecten van overheidsbeleid.  De ARK rapporteert hierover aan het parlement in het jaarlijkse verantwoordingsonderzoek. De ARK is er dus ten dienste van het parlement. Eigenlijk gaat de ARK na of de bestuurders doen wat het parlement hen heeft opgedragen. Om dat na te gaan doet de ARK onderzoek waarbij minutieus wordt nagegaan hoe het er op een bepaald beleidsterrein aan toe gaat. Parlementariërs kunnen zulk onderzoek in de regel niet doen omdat het tamelijk tijdsintensief is.  

Wordt de gemeenteraad bedreigd door de lokale rekenkamer?

Gemeenten kennen ook rekenkamers. Iedere gemeente is verplicht een rekenkamer of een rekenkamercommissie aan te houden. De rekenkamer is bedoeld om de raad te ondersteunen bij zijn zogenaamde kaderstellende en controlerende rol. In feite heeft de lokale rekenkamer dezelfde rol als de ARK. De ARK bedient de vaderlandse parlementariërs, de lokale rekenkamers helpen de gemeentelijke raadsleden. De vraag is alleen of zij zich laten helpen.

Formeel zou er een scheiding moeten zijn tussen de bestuurders van een gemeente (het college van burgemeester en wethouders, B&W) en de gemeenteraad. De raad stelt het beleid vast en B&W voert dat beleid uit. Mijn ervaring is dat dit zogenaamde dualisme – net als in de Tweede Kamer overigens – niet tot alle raden is doorgedrongen. Raadsleden handelen vaak langs coalitie-oppositie lijnen. Raadsleden van de coalitie hebben dan de neiging hun ‘eigen’ wethouders door dik en dun te steunen.

Kritische opmerkingen in Rekenkamerrapporten over de uitvoering van beleid door B&W worden als politiek onwelgevallige boodschappen geïnterpreteerd. Deze raadsleden zien hun eigen rekenkamer eerder als een bedreiging van hun politieke carrière dan als een steun voor hun raadswerk. Daarmee beseffen zij te weinig dat zij daarmee indirect ook de effectiviteit van hun eigen sturende en controlerende rol in gevaar brengen.

Rekenkamers laten informatietekort zien

De taak van alle rekenkamers is dus om te onderzoeken of bestuurders (van het land, de provincies of de gemeenten) zich aan het door het parlement of de gemeenteraad uitgestippelde beleid houden. Dat is vrij cruciale informatie in ons parlementaire bestel. Soms gaat het hierbij om informatie die bestuurders zelf bij voorkeur niet aan het parlement / de gemeenteraad geven.

In mijn eigen 12-jarige ervaring als onafhankelijk onderzoeker bij gemeentelijke rekenkamers, kwam uit ieder onderzoekwerk altijd één conclusie zeker naar boven drijven, namelijk dat de informatie die de raad van het college ontving niet adequaat was (zie mijn blog hierover).

Voermans ziet de Algemene Rekenkamer niet

Daarmee zijn we weer terug bij de “informatie-incidenten” van Voermans. Het is opmerkelijk, zo niet teleurstellend dat Voermans de Algemene Rekenkamer (ARK) helemaal niet noemt. De ARK is toch bij uitstek het orgaan dat deze informatie-incidenten kan bestrijden. De Tweede Kamer zelf maakt ook slecht gebruik van de ARK. Dat gold bij voorbeeld bij de Toeslagenaffaire waar de ARK keer op keer waarschuwde voor de onuitvoerbaarheid van de Toeslagenwet.

Eerder schreef ik in een blog: “De ARK heeft rapport na rapport geschreven over het toeslagensysteem en gewezen op de feilen van het systeem (…). Het parlement deed er weinig, in ieder geval niet genoeg mee. Misschien moeten we zelfs zeggen dat het parlement het tegenovergestelde deed van wat hij volgens de ARK had moeten doen”. Wat het parlement, Pieter Omtzigt voorop, namelijk keer op keer deed was de waarschuwingen van de ARK in de wind slaan. De Kamer zorgde er met name voor dat de Toeslagenwet voortdurend minder uitvoerbaar werd door er tegengestelde doelen in te verwerken.

Wim Voermans zegt daar niets over. Hij suggereert dat de informatie die de ARK over de Toeslagenwet had gegeven niet bestond. In de krant zegt hij: “Maar de Kamer is juist veroordeeld tot incidentenpolitiek. Als jij niet wordt geïnformeerd, dan moet je wel de hele tijd op incidenten duiken. Renske Leijten en Pieter Omtzigt moesten in het toeslagenschandaal steeds iets aangrijpen om te kunnen controleren. Want van het bestuur kregen zij niets zomaar in handen.” Van het bestuur misschien niet, maar van de ARK hadden ze kunnen leren dat zij in feite zelf het toeslagenschandaal op hun geweten hadden. Niet het bestuur, maar de parlementariërs hadden de Toeslagenwet ingewikkeld gemaakt en had de Belastingdienst met een onuitvoerbare taak opgescheept.

Rekenkamer wordt informatiekamer

Hoe komt het toch dat deskundigen als Voermans, politici in de Kamer of de gemeenteraden de rekenkamer kennelijk niet serieus nemen? Misschien is het de naamgeving die afschrikt. Rekenkamers hielden zich vroeger – we schrijven de 14^e eeuw – inderdaad voornamelijk met rekenen bezig. Zij moesten namens de heersende graaf of hertog nagaan (berekenen) of de belastinginkomsten wel klopten. Dat rekenen is, zeker bij de gemeenten, veel minder relevant geworden. Natuurlijk worden er bij rekenkameronderzoeken nog wel eens op inkomsten en uitgaven gecontroleerd. In mijn ervaring met lokaal rekenkameronderzoek staat echter altijd de vraag voorop of B&W handelt in overeenstemming met de bedoelingen van de raad. De rekenkamer informeert, met andere woorden de raad of de besluiten die hij neemt over beleid ook werkelijk worden uitgevoerd, Een betere benaming voor de rekenkamer zou dan ook wellicht informatiekamer zijn.