Versterk de rol van de lokale rekenkamer

Hebben raadsleden geen tegenmacht?

In het begin van deze eeuw werd de lokale rekenkamer per wet ingevoerd. De gemeenteraad moest meer als het zogenaamde kaderstellende en controlerende orgaan gaan functioneren (zie Wikipedia). De rekenkamer was daarbij bedoeld om de raad te ondersteunen bij die nieuwe rol. Raadsleden, echter, aanvaarden de autoriteit van de rekenkamer niet altijd.

De (ex-)raadsleden Paul Klaver en Henk Leenders klagen er in De Volkskrant van 9 april jl. over dat raadsleden weinig instrumenten hebben om de controlerende taak uit te voeren. Ieder raadslid staat tegenover een professioneel college van burgemeester en wethouders (B&W). Het college wordt ook nog eens ondersteund door een leger(tje) aan deskundige ambtenaren.

Zij vragen zich af of raadsleden nog wel in staat zijn voldoende tegenmacht te plaatsen tegenover de uitvoerende macht. Ook vragen zij zich af zij wel voldoende ondersteuning hebben om hun controlerende taak uit te voeren? Het antwoord daarop is ontkennend.

Raadsleden die de lokale rekenkamer niet noemen (of niet kennen)

De griffie wordt door Klaver en Leenders wel als ondersteuning voor de raad genoemd in hun stuk. Zij zien de griffie echter als een instituut dat “alleen procedurele ondersteuning geeft.” Dankzij de griffie gaat alles volgens de juiste regels. De griffie zorgt, volgens Klavers en Leenders, niet voor inhoudelijke ondersteuning van de raad. Als het goed is – en het is niet altijd goed, zie verderop – vormt de lokale rekenkamer wel één van de belangrijkste inhoudelijk steunpilaren van de raad. Het is echter zeer curieus dat Klaver en Leenders de rekenkamer niet eens noemen.

De raad bepaalt namens de burgers – die de raadsleden hebben gekozen – het beleid. Het college en zijn ambtenaren voeren dit beleid uit. De lokale rekenkamer doet vervolgens onderzoek naar de manier waarop het beleid door bestuurders en ambtenaren wordt uitgevoerd. Zo’n onderzoek kan bijvoorbeeld aantonen dat het college van B&W de wensen van de raad helemaal niet volgt. Ook zou kunnen blijken dat het bestuur het beleid op een zeer ondoelmatige manier uitvoert.

Willen raadsleden wel een lokale rekenkamer?

Het onderzoek van de rekenkamer kan laten zien of het college van B&W zich aan het door de raad uitgestippelde beleid houdt. Dat is voor de raad vrij cruciale informatie. Daarom is de omissie van Klaver en Leenders des te verwonderlijker. Die omissie moet dus wel een illustratie zijn van de onderwaardering van de rekenkamer door gemeenteraden. De minister van BZK merkte dit ook op. Zoals zij schreef werd de rekenkamer “daarom in sommige gevallen niet of niet voldoende gebruikt. De raad schaadt [daarmee] het lokaal democratisch proces”.  Daarom ligt er een wetsvoorstel dat de positie van de lokale rekenkamer dient te versterken.

Sterker nog, misschien is de omissie van Klaver en Leenders een bevestiging van de aantasting van de onafhankelijke niet-politieke rol van de rekenkamer. Sommige raadsleden zien hun eigen rekenkamer eerder als een bedreiging van hun politieke carrière dan als een steun voor hun raadswerk. Ik ga dat uitleggen.

B&W geven zelden adequate informatie aan de raad

Ik heb inmiddels meer dan 12 jaar ervaring als onafhankelijk onderzoeker bij rekenkamers. Bij alle onderzoeken waar ik bij betrokken was, was er één conclusie die wij vrijwel altijd moesten trekken. Die conclusie was dat de informatie die de raad van het college ontving niet adequaat was. Deze onderzoeken waren bijna allemaal ex-post onderzoeken: we keken naar het verleden en kwamen tot de gestelde conclusie. Die conclusie leidde dan tot de aanbeveling aan de raad om er op toe te zien dat het college de informatievoorziening ging verbeteren.

Het goede nieuws was dat die aanbeveling vrijwel altijd werd overgenomen door de raad. Het slechte nieuws, echter, was dat het college van B&W die aanbeveling zelden in de volle omvang naleefde. Het college is er verantwoordelijk voor om de raad van adequate informatie te voorzien. Dat deed het college (in mijn ervaring) vaak niet. De raad was zich daar echter niet altijd van bewust. Dat is dan weer niet zo verwonderlijk, gezien de complexiteit van sommige vraagstukken zoals bijvoorbeeld het sociaal domein. Maar hoe dan ook, als de raad niet weet dat de ontvangen informatie niet adequaat is, is hij ook niet in staat de juiste informatie op te vragen.

Sommige raadsleden willen geen kritische rekenkamer

Stel dat een rekenkamer merkt dat de raad niet de vereiste informatie van het college ontvangt. Moet zij dan interveniëren in de beraadslagingen tussen het college en de raad? Het probleem is hier dat dergelijke interventies de onafhankelijke positie van de rekenkamer kunnen aantasten. De beraadslagingen tussen college en raad hebben per definitie een politiek karakter. Als de rekenkamer daar dan tussen komt met opmerkingen over de kwaliteit van de geleverde informatie zou de raad dat – hoewel ten onrechte – als een bijdrage aan de politieke discussie kunnen beschouwen. 

Het dualisme is – net als in de Tweede Kamer – niet tot alle raden diep doorgedrongen. Ik heb het meegemaakt dat het deel van de raad dat de bestuurscoalitie steunt, opmerkingen van de rekenkamer over de kwaliteit van de geleverde informatie afwees. De rekenkamer dreigt dan inderdaad in een positie te komen waar zij niet wil zijn, namelijk midden in een politiek spel.

Raadsleden kunnen echter, als ze dat willen, alles politiek maken. Dit geldt ook voor op het eerste gezicht een politiek-neutraal punt als het verschaffen van adequate achtergrondinformatie. Politieke gevoeligheid ligt altijd op de loer, vooral als de raad veel langs coalitie-oppositie lijnen handelt. Als delen van de raad neutraal bedoelde interventies (“verbeter de kwaliteit van de informatie”) als politiek geladen boodschappen interpreteren, tasten zij daarmee de onafhankelijke positie van hun eigen rekenkamer aan. Raadsleden beseffen te weinig dat zij daarmee indirect ook de effectiviteit van hun eigen sturende en controlerende rol in gevaar brengen.

Bestuurders en ambtenaren houden informatie onder zich

Maar er is meer, namelijk de bemensing van de rekenkamers. Wat is de ideale samenstelling van een lokale rekenkamer? In ieder geval moeten leden van een rekenkamer geen bemoeienis hebben met de lokale politiek. Daarnaast moeten zij in staat en bereid zijn de onderste steen in de gemeentelijke informatieberg naar boven te halen. Dan helpt het onderzoekervaring te hebben. Het helpt echter ook om een gezond wantrouwen te hebben tegen bestuurders en ambtenaren. Die zijn namelijk soms weinig bereid om onderzoekers in de bestuurlijke informatieberg te laten graven. Bestuurders en ambtenaren (b&a) vinden namelijk vaak dat wat rekenkamers willen uitzoeken de uitvoering van beleid betreft. Uitvoering van beleid laat de wet aan het college van B&W over. De raad en bijgevolg ook de rekenkamer heeft daar niets over te zeggen, aldus b&a.

Dat is een misverstand. Uitvoering gaat over het beleid en het beleid wordt vastgesteld door de raad. De raad is immers, namens de burgers, de baas in de gemeente. De raad stelt vast wat er moet gebeuren (het beleid) en laat de uitvoering daarvan over aan b&a. Als de b&a er echter een puinhoop van maken, dan is de raad bevoegd om in te grijpen. Het probleem is dat het voor raadsleden moeilijk valt waar te nemen hoe b&a het beleid uitvoeren. Neem bijvoorbeeld de constructie van grote projecten, zoals tramlijnen, of operagebouwen. Dat soort projecten hebben vaak te kampen met grote financiële overschrijdingen. Die zijn veelal het gevolg van te optimistische planningen en/of blunders, zoals ik in dit blog laat zien. Rekenkamers zijn dan de aangewezen instituten in de gemeenten om de oorzaken van overschrijdingen op het spoor te komen.

Een rekenkamer vol met ambtenaren

Nu valt het mij op dat diverse rekenkamers samengesteld zijn uit louter ambtenaren. Soms zijn dit topambtenaren die ook nog op meerdere plaatsen lid zijn van een rekenkamer. Is dat positief of negatief voor de positie van de rekenkamer? In de positieve interpretatie weten ambtenaren als lid van een rekenkamer beter hoe het bestuurlijke en ambtelijke proces verloopt. Zij hebben dan een voorsprong op onderzoekers die dit proces niet van binnenuit kennen.

In de negatieve interpretatie, echter, zullen ambtenaren in een rekenkamer niet gauw bereid zijn ambtenaren elders de les te lezen. Zij weten immers zelf als ambtenaar dat het beter kan zijn onwelgevallige informatie binnen de organisatie te houden. Dan begrijpen zij dat het ook zo werkt in de gemeenten waar zij lid zijn van de rekenkamer. Bij ambtenaren in een rekenkamer ontbreekt daarom de kritische houding tegenover bestuurders en ambtenaren. Bij grote projecten, bijvoorbeeld, zijn er onafhankelijke onderzoekers nodig om rapporten te schrijven waarin de lage kwaliteit van informatie over de uitvoering [Tilburg] of de gebrekkige bestuurlijke en ambtelijke samenwerking tijdens de uitvoering [Utrecht] worden gehekeld. Rekenkamers die bemensd zijn met alleen maar ambtenaren zullen – volgens deze negatieve interpretatie –  dergelijke rapporten niet gauw schrijven.

Naar de ideale samenstelling van een rekenkamer

Wat mij betreft heeft de negatieve interpretatie de overhand. Een rekenkamer bemand met louter ambtenaren zal minder onafhankelijk zijn en minder kritisch staan tegenover bestuurders en ambtenaren. Dat roept dan de vraag op waarom ambtenaren in groten getale in rekenkamers worden benoemd. Raadsleden benoemen immers zelf nieuwe rekenkamerleden. Kennelijk hebben (sommige) raadsleden hierbij de neiging daarbij tegen hun eigen belang in te gaan. Ik heb daar niet echt een goede verklaring voor. Een reden kan zijn dat (een meerderheid van) de raad de coalitie tegen elke prijs wil blijven steunen en daarom liever geen kritische pottenkijkers wil. Het kan ook zijn dat de raad denkt dat topambtenaren van elders wel de kritische tegenmacht tegen de plaatselijke overmacht van bestuurders en ambtenaren kan geven.

Hoe dan ook, het lijkt voor de hand te liggen de benoemingsprocedure voor rekenkamerleden te heroverwegen. Behalve raadsleden zouden ook onafhankelijke onderzoekers die ervaring met rekenkamerwerk hebben in een benoemingscommissie moeten zitten. Er zouden ook regels opgesteld kunnen worden voor de samenstelling van lokale rekenkamers. Bijvoorbeeld dat er minstens één lid moet zijn dat niet als ambtenaar bij een gemeente werkt, maar wel over onderzoekervaring op academisch niveau beschikt.

Hierbij moet worden aangetekend dat de vier grote steden in Nederland bevoorrecht zijn. Zij kunnen namelijk over een afzonderlijke onderzoeksstaf beschikken. Voor de kleinere gemeenten is die luxe niet haalbaar. Die luxe kan misschien benaderd worden door met andere gemeenten een gezamenlijk onderzoekbureau op te richten. Een gezamenlijke rekenkamer is misschien nog een beter idee.