Een politiek slagveld
De toeslagenaffaire, waarbij duizenden ouders onterecht van fraude met de kinderopvangtoeslag werden verdacht, is uitgelopen op een politiek slagveld. Het is daarbij nog niet duidelijk welke politici in dit geweld ten onder zullen gaan. Lodewijk Asscher, bijvoorbeeld, moet vrezen voor zijn politieke leven.
Wie voorlopig niets te vrezen heeft, is Pieter Omzigt, Kamerlid voor het CDA. Hij wordt door velen in het land geprezen om het aankaarten van de affaire en om zijn doorzettingsvermogen om de onderste steen boven te krijgen. Hij kreeg er zelfs een publieksprijs voor (samen met Renske Leijten van de SP).
Het CDA en ongewenste effecten van wetgeving
Het CDA heeft een aardige staat van dienst in het verzinnen van regelingen die ongewenste effecten uitlokken. In de jaren 60 was daar de KVP-er Gerard Veldkamp die de wet op de arbeidsongeschiktheid (wao) invoerde. Deze wet beloofde een aantrekkelijke uitkering tot het pensioen voor wie niet meer kon werken. De wao omschreef echter niet heel erg duidelijk wanneer iemand ‘echt’ arbeidsongeschikt was. Dat moesten de werkgevers en werknemers min of meer zelf uitmaken, al dan niet ondersteund door een keuringsarts. Grootscheeps misbruik was het resultaat.
De toeslagenwet was van CDA-politicus Joop Wijn en in zijn onduidelijkheid had deze wet wel wat weg van de wao. Pieter Omtzigt was een warm voorstander van deze wet, omdat er onder deze wet snel en zonder al te veel controles toeslagen konden worden uitgekeerd. Daarmee nam Omtzigt de rol van ‘dienstverlener’ voor zijn achterban op zich. Toen die soepele regeling tot fraude en/of tot vergissingen bleek te leiden, nam hij de tegenovergestelde positie in, namelijk die van fraudejager. Die rol verwisselde hij weer voor de rol van dienstverlener toen dat fraudejagen uit de hand bleek te lopen.
In dit blog probeer ik het punt te maken dat juist dit heen-en-weer springen tussen rollen, zonder het wezenlijke probleem aan te pakken, direct of indirect tot de toeslagenaffaire heeft geleid.
De Algemene Rekenkamer (ARK) helpt de Tweede Kamer (als die luistert)
De ARK is een orgaan dat het parlement helpt bij zijn controlerende en wetgevende taak. Daarvoor doet zij onderzoek en brengt over haar bevindingen verslag uit aan het parlement. Het parlement heeft zo een machtig instrument in handen om zijn verantwoordelijke taken goed uit te voeren. Dan moet het parlement natuurlijk wel gebruik maken van het instrument. Zelf ben ik lid van een lokale rekenkamer en het is mij opgevallen dat lokale raadsleden soms om politieke redenen helemaal geen gebruik wensen te maken van de adviezen die mijn rekenkamer aan de raad uitbrengt.
Zo gaat het met de ARK ook, zeker bij de toeslagenaffaire. De ARK heeft rapport na rapport geschreven over het toeslagensysteem en gewezen op de feilen van het systeem (zie hier voor een handzame samenvatting). Het parlement deed er weinig, in ieder geval niet genoeg mee. Misschien moeten we zelfs zeggen dat het parlement het tegenovergestelde deed van wat hij volgens de ARK had moeten doen.
De Algemene Rekenkamer in 2005: Belastingdienst niet klaar voor de uitvoering
Al in 2005 wees de ARK erop dat de Belastingdienst die het systeem van toeslagen moest uitvoeren, niet goed uitgerust was voor deze taak. Het parlement had bepaald dat de toeslagen binnen een strakke termijn moesten worden uitbetaald. Die termijn was voor de Belastingdienst echter te kort om de rechtmatigheid van de aangevraagde toeslagen te kunnen vaststellen.
Bovendien bevatte de wetgeving moeilijk te toetsen voorwaarden en uitzonderingssituaties. Het gevolg was dat er voorschotten gegeven moesten worden, die vaak achteraf onjuist bleken. De ARK schreef daarover: “Het zal lastig en kostbaar zijn om alle voorschotten in te vorderen en het risico bestaat dat kwetsbare groepen in financiële moeilijkheden worden gebracht door de keuze om achteraf te controleren.” In 2012, zeven jaar na de invoering van de toeslagenwet, stonden er volgens de ARK nog 2,1 miljoenen vorderingen open voor een totaalbedrag van1,3 miljard euro.
Tweede Kamer is boos over de Bulgarenfraude ….
In 2013 speelde de zogenaamde Bulgarenfraude. Bulgaren kwamen kort naar Nederland, vroegen met terugwerkende kracht een toeslag aan van rond de 7000 euro en vertrokken weer na het aangevraagde bedrag te hebben ontvangen. Omdat de uitkering voor de controle kwam, kwam de controle op de gegevens te laat. Het verhalen van de ten onrechte uitgekeerde bedragen op de inmiddels naar Bulgarije teruggekeerde personen bleek onmogelijk.
Bron: commons.wikimedia.org
Het parlement was verontwaardigd over deze fraude, waaronder ook Kamerlid Pieter Omtzigt. Hij betoogde in het parlement: “(…) het gaat erom wat er nu gebeurt. Blijft het bij mooie woorden? We hebben namelijk genoeg maatregelen voor de bühne gezien. We zien extra strafbaarheidsstellingen, maar worden er nu mensen gepakt? Want tot nu toe zijn er alleen maar mensen vrijgelaten.” Fraude moest hard worden aangepakt, zo was zijn boodschap. Hij vertelde er niet bij dat de toeslagenwet van 2005, die frauderen zo makkelijk had gemaakt, door hem indertijd enthousiast was ontvangen. Hij vertelde er ook niet bij dat hij een voorstander was van een korte betalingstermijn en het geven van voorschotten.
De Algemene Rekenkamer in 2013: doe fraudebestrijding niet te haastig
De ARK waarschuwde het parlement in 2014 opnieuw en nu voor de nieuwe fraudeambities die “zich slecht verhielden tot de mensen, middelen en tijd die de Belastingdienst hiervoor had”. Bovendien werd de Belastingdienst gehinderd door de ingewikkelde regelgeving en veranderingen daarin. Het was daardoor moeilijk werkprocessen te automatiseren, zo ontbrak een eenduidige definitie van het begrip huishouden.
Als er dan geautomatiseerd was, moesten de computerprogramma’s alsnog voortdurend worden aangepast door beleidswijzigingen. Uit een interdepartementaal beleidsonderzoek bleek bijvoorbeeld dat er over de periode 2012-2017 voor ongeveer 2,3 miljard euro bezuinigd was op de toeslagen, maar tegelijkertijd ook voor 4,1 miljard euro geïntensiveerd. De Tweede Kamer hield bij beleidsaanpassingen te weinig rekening met de tijd die het vergt om beleidsaanpassingen door te voeren.
De Belastingdienst wordt fraudejager en slaat door
De Belastingdienst heeft zich de parlementaire roep om een harde fraudebestrijding aangetrokken. Zelfs zo hard dat er voor de aanvragers van toeslagen geen enkel excuus gold als de aangevraagde toeslag niet in overeenstemming was met het recht op toeslag: onjuiste aanvragen waren frauduleus en dus werd er keihard ingegrepen. Bezwaren tegen opgelegde terugbetalingen en boetes werden niet serieus in overweging genomen.
Daarbij nam de Belastingdienst kennelijk nota van wat Pieter Omtzigt in het debat over de Bulgarenfraude had gezegd: “Wij willen heldere antwoorden op vragen over de Bulgaren-fraude. Het gebeurt nooit dat bezwaren tegen boetes in Nederland worden toegewezen, maar op alle 32 bezwaren van de Bulgaren hebben ze gelijk gekregen. Er is onterecht geld betaald en bezwaar gemaakt. Op grond waarvan hebben ze bezwaar gemaakt?”
Van parlementaire dienstverlener naar fraudejager
De opstelling van Pieter Omtzigt in de toeslagenaffaire is kenmerkend voor de voortdurende verschuiving tussen het belang van dienstverlening enerzijds en het belang van handhaving anderzijds. Bij de invoering van de toeslagenwet stond dienstverlening voorop: de uitkeringen konden niet snel en niet soepel genoeg gegeven worden. Dit zei mijn krant daarover in 2013:
“Gepassioneerd verdedigde toen, begin 2005, staatssecretaris Joop Wijn van het CDA zijn voorstel. In enthousiasme alleen overtroffen door zijn partijgenoot Pieter Omtzigt, toen ook al Kamerlid. Hardop droomde hij hoe een rimpelloze, laagdrempelige toekenning van huur-, zorg- en kinderopvangtoeslagen de financiële noden van de meest kwetsbare gezinnen zou lenigen. ‘Want daar hebben ze recht op’, zei Omtzigt. Wat hem betrof vulde de Belastingdienst alle gegevens vooraf al in op het aanvraagformulier. Alleen nog een handtekening en binnen was de toeslag.”
In 2013 was de teneur 180 graden gedraaid. Dit zei Pieter Omtzigt in het al eerder aangehaalde Bulgarendebat:
“Er is ook Nederlandse fraude bekend geworden. Mensen schrijven zich in op verschillende adressen om meer toeslagen te krijgen. Dat is vreselijk voor alle inwoners van Nederland die elke dag keihard werken en netjes hun belasting betalen. (…) Beseft de regering wel dat het niet alleen om inkomsten van de overheid gaat maar om geld van de hele samenleving, van iedereen in Nederland? Dit raakt het bestaansrecht van de overheid, want de regering dient netjes om te springen met de belastinginkomsten en er als een goed huisvader over te waken dat die niet aan de verkeerde personen worden uitgekeerd. Dus het bestrijden van fraude moet topprioriteit zijn.”
Pieter Omtzigt wil het beste van twee werelden…
Pieter Omtzigt lijkt te denken dat je het beste van twee werelden kunt krijgen: zowel optimale dienstverlening als optimale fraudebestrijding (soms echter, als de kiezer niet kijkt, is Omtzigt een en al realiteitszin, zie hier). Dat is natuurlijk niet zo: als je het lenigen van financiële noden vooropstelt (zie citaat 2005), is er een grote kans dat mensen misbruik gaan maken van het systeem. Omgekeerd, als fraudebestrijding voorop staat (citaat 2013), zal de dienstverlening aan de “kwetsbare gezinnen” eronder moeten lijden.
De Tweede Kamer moet dus op een of andere maner een balans zien te vinden tussen dienstverlening en fraudebestrijding. Het is onmogelijk een genereus stelsel te combineren met een perfecte fraudebestrijding. Maar De Tweede Kamer dacht dat het wel kon.
…maar hij krijgt het slechtste van één wereld
Na de Bulgarenfraude stond fraudebestrijding bij de uitvoering van het toeslagenbeleid voorop. De Tweede Kamer, Pieter Omtzigt voorop, had kunnen weten dat dit tot negatieve excessen in de dienstverlening zou kunnen gaan leiden. Uit het verslag van de parlementaire ondervragingscommissie blijk dat die excessen omvangrijke vormen hadden aangenomen.
Je zou verwachten dat een overheidsorganisatie in Nederland niet selecteert op etnische achtergrond. Integendeel, de overheid zou uit moeten gaan van een verbod op etnische profilering. Daarom is het schokkend dat een overheidsinstantie als de belastingdienst bij de opsporing van fraude zich aan ‘etnische profilering’ van toeslagenontvangers bezondigt. Anderzijds had de Tweede Kamer zich ook aan een vorm van etnische profilering schuldig gemaakt door in het parlementaire debat in 2013 alle nadruk op ‘frauderende Bulgaren’ te leggen.
De parlementaire commissie ziet de disbalans niet…
Was de parlementaire commissie zich ervan bewust dat het harde ambtelijke optreden tegen vermeende toeslagenfraude deels door het parlement zelf was uitgelokt? Had de commissie door dat de niemand ontziende fraudejacht direct of minstens indirect het gevolg was van wetgeving die onduidelijk en erg genereus was? Het lijkt er niet op. Op blz. 7 van het verslag Ongekend onrecht lezen we het volgende:
“Om goede redenen zijn rechtmatigheid en efficiëntie leidende principes bij het opstellen en uitvoeren van regelingen, op grond waarvan mensen aanspraak kunnen maken op een financiële bijdrage van de overheid. Bij rechtmatigheid hoort ook het voorkomen en tegengaan van fraude en misbruik. De commissie constateert dat de politieke behoefte om de uitvoering van de toeslagen efficiënt in te richten en de politieke en maatschappelijke wens om fraude te voorkomen, geleid hebben tot wet- en regelgeving en een uitvoering daarvan, die het niet of nauwelijks toeliet om de individuele situatie van mensen recht te doen, bijvoorbeeld als zij zonder kwade opzet een administratieve vergissing begingen.”
Wat hier staat is dat de uitvoeringspraktijk te veel op fraudebestrijding was gericht. Er staat niet dat het recht op toeslagen zo ingewikkeld was vormgegeven dat fraude en/of vergissingen onvermijdelijk waren geworden en ook niet meer uit elkaar te halen waren.
… en heeft weinig geleerd van de Algemene Rekenkamer
De commissie vermeldt precies één keer de waarschuwingen die de Algemene Rekenkamer vanaf 2005 aan de Tweede Kamer heeft gegeven. Die woorden komen dan ook nog uit de mond van een ‘dader’, namelijk voormalig staatssecretaris Frans Weekers. Weekers zegt letterlijk dat hij bij de overdracht tijdens zijn aantreden onder meer te horen kreeg: “Er stond verder bij dat de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk al jarenlang aangaven dat de fraudemarges en de onzekerheid over de rechtmatigheid groot waren”.
Dan zijn er nog de “lessen van getuigen” die in bijlage 1 van het rapport zijn verstopt. Daar wordt ook gerept van de onuitvoerbaarheid van het stelsel. Maar opnieuw zijn het vooral ‘daders’ die de kanttekeningen mogen plaatsen. Zo wordt bijvoorbeeld van voormalig staatssecretaris Menno Snel de volgende quote opgenomen: “Nogmaals, dat kon niet alleen maar de uitvoering zijn, want het is soms ook de complexheid in de wetgeving.”
Deze lessen van getuigen weerspiegelen de lessen van de Algemene Rekenkamer. De commissie heeft er vrijwel niets mee gedaan en heeft dus ook weinig geleerd van de waarschuwingen die de Algemene Rekenkamer vanaf 2005 over het toeslagensysteem aan de Tweede Kamer heeft gegeven.
