Lekker: uitkeringen verhogen op andermans kosten

Vroeger, toen ik nog een jonge (<40 jaar oud) wetenschapper in de economie was, hield ik mij bezig met wat in het Engelse taalgebied public choice wordt genoemd. In het Nederlands spreken we van ‘economische theorie van de politieke besluitvorming’. Het idee van deze wetenschapsopvatting is dat politici net mensen zijn. Volgens de economische theorie proberen mensen hun eigen welzijn zo hoog mogelijk te krijgen door hun (aankoop)gedrag. Politici doen dat ook. Zij nemen beslissingen die vooral henzelf ten goede komen. Dat betekent niet noodzakelijk dat zij de staatskas plunderen. In een democratie, tenminste, zullen zij daarvoor gestraft worden bij de volgende verkiezingen. Daarom verhogen politici vlak voor de verkiezingen de uitkeringen om een wit voetje bij de kiezers te halen.

Buchanan: groepen financieren ‘eigen’ collectieve uitgaven

Goed, deze wetenschapsopvatting gaat er dus vanuit dat politici niet de totale welvaart proberen te maximaliseren, maar vooral hun eigen welvaart. Dat kunnen ze echter maar beperkt doen. Politieke beslissingen die tegen het eigenbelang van de kiezers zelf ingaan kunnen zich tegen de politici zelf keren. Politici moeten dus wel het belang van de kiezers in de gaten houden.

Een van de eerste economen die zich met public choice bezighield was James Buchanan (1919-2013). Hij kreeg daarvoor de Nobelprijs voor economie. Een van zijn waarnemingen was dat kiezers graag heel veel – of eigenlijk te veel – van een collectief goed willen waar ze van profiteren, als ze daar niet aan mee hoeven te betalen. Mensen met een uitkering willen bijvoorbeeld zo hoog mogelijke uitkeringen. Om ‘overconsumptie’ van overheidsdiensten te voorkomen stelde Buchanan daarom voor om overheidsuitgaven voor een bepaalde groep te koppelen aan belastingen voor diezelfde groep. In dat geval zal men immers baten tegen kosten afwegen en is overconsumptie minder waarschijnlijk.

Buchanan: politici willen de overheidsschuld laten oplopen

In de jaren 1950 kwam Buchanan met de theorie dat politici zichzelf en de kiezers tegelijkertijd konden dienen door voor overheidsuitgaven te lenen, oftewel door de overheidsschuld te laten oplopen. Door schuldfinanciering kan de regering uitgaven doen waar de huidige belastingbetalers niet voor hoeven op te draaien. Eens zal de nieuwe schuld weer moeten worden afgelost, maar de huidige kiezers maken dat misschien niet meer mee. Die huidige kiezers zullen schuldfinanciering dus niet afkeuren.

Kortom, win-win: de politici kunnen min of meer onbeperkt uit- geven en de kiezers hebben er geen last en misschien zelfs plezier van. Volgens Buchanan belast schuldfinan-ciering dus toekomstige generaties met hogere belasting ten gerieve van huidige politici en kiezers. Hij pleitte er daarom voor om in de grondwet op te nemen dat huidige overheidsuitgaven altijd gedekt moeten worden door huidige overheidsinkomsten. In de EU bestaat iets wat daarop lijkt, namelijk de verplichting voor de lidstaten om de overheidsschuld tot hoogstens 60 percent van het nationaal inkomen te beperken. In bovenstaand plaatje zien we dat de helft van de lidstaten aan die beperkte eis niet voldoen.

Keynes heeft de begrotingsdiscipline ondermijnd

Buchanan wist wel waarom zo weinig landen zich kunnen beheersen als het om schuldfinanciering gaat. Het kwam allemaal door John Maynard Keynes (1883-1946) die immers tijdens de grote recessie van de jaren 1930 schuld als middel had aanbevolen om de recessie te bestrijden. In het algemeen sparen volgens Keynes mensen meer dan bedrijven investeren. Daardoor besteden mensen te weinig en ontstaat er werkloosheid. Een recessie ligt dan altijd op de loer. Remedie, de overheid neemt het spaaroverschot op en de economie keert terug naar volledige werkgelegenheid. Volgens Buchanan gebruikten overheden dit argument echter voornamelijk als excuus om meer uit te geven dan verantwoord is.

Buchanan dacht dus dat leningen door de overheid min of meer gratis zijn en dat er daarom een voortdurende toename van de overheidsschuld dreigde. Daar kun je tegenin brengen dat ook politici weten, of kunnen weten dat schuld niet gratis is. Als de overheid uitgaven doet zonder dekking, kan dat leiden tot overbesteding en dus tot inflatie. Inflatie zal, als die uit de hand loopt, dan weer leiden tot hogere inflatieverwachtingen en geen daling in de werkloosheid brengen. Zelfs als overheidsschuld niet tot hogere inflatie zou leiden kan die schuld niet onbeperkt toenemen. Op een gegeven moment zal de overheid namelijk alleen nog maar kunnen lenen tegen zeer hoge rente, zoals bleek uit de Griekse schuldcrisis.

Overheidsschuld verhoog je vlak voor de verkiezingen

Politici kunnen er dus ook belang bij hebben als overheidsschuld daalt. Daarvoor zullen ze dus impopulaire maartregelen moeten nemen, zoals belastingverhogingen of bezuinigingen. Dat moet je natuurlijk niet vlak voor een verkiezing doen. Inderdaad, dat doe je erna. Dan kun je voor de verkiezingen nog flink wat presentjes uitdelen aan de kiezer en na de verkiezingen neem je die presentjes weer af. Dat is het idee van de politieke conjunctuurcyclus, die de econoom Michal Kalecki al in 1943 dacht waar te nemen.

Het idee is simpelweg dat in de aanloop naar verkiezingen politici stimulerend beleid voeren, leidend tot meer bestedingen, meer werkgelegenheid, maar mogelijk ook meer inflatie. Vlak na de verkiezingen gooien de politici het roer om en gaan ze over tot een afremmend beleid, leidend tot minder economische groei, maar vooral ook een lagere overheidsschuld. Als dit beleid dan tot een recessie leidt, kan vlak voor de verkiezingen het roer weer om. Zo krijgen we dus een conjunctuurcyclus die samenloopt met het ritme van de verkiezingen. Dus, inderdaad, een politieke conjunctuurcyclus, want de cyclus is niet het gevolg van economische ontwikkelingen maar van politiek gedrag.

De bewindslieden willen geen politieke conjunctuurcyclus

De politieke conjunctuurcyclus is inmiddels bij vele economische faculteiten een onderdeel van het onderwijsprogramma. De vraag is wel of de conjunctuurcycli inderdaad overwegend politiek van aard zijn. Daarover verschillen de meningen. Er kunnen sowieso veel redenen zijn waarom dergelijke cycli empirisch moeilijk aan te tonen zijn. Daarover wik ik het niet hebben. Waar ik het wel over wil hebben is de huidige, redelijk unieke situatie in Nederland waarin het kabinet demissionair is en er toch een begroting moet worden opgesteld. Het blijkt dat alle politieke partijen – dus niet alleen de oppositiepartijen – de begrotingsdiscipline hebben laten varen bij de begrotingsplannen voor volgend jaar. In het bijzonder, zoals we al zagen willen alle partijen meer uitgeven dan de regering van plan was. Daarbij maken ze zich nauwelijks druk om de dekking van de extra uitgaven. Kortom, alle kans op een klassieke situatie van overbesteding.

De desbetreffende bewindslieden van financiën, Sigrid Kaag en Marnix van Rij, lieten het er echter niet bij zitten. Zij kwamen met een brief aan de Kamer, waarin zij vooral uiteenzetten dat de diverse plannen van de Kamer slecht gedekt waren. Laten we maar weer eens gaan kijken naar de motie van Jesse Klaver c.s. waarin de verhoging van het minimumloon met 1,7 procent het meest opvallende onderdeel was. Voor de overheid betekende die maatregel een kostenpost omdat bij een verhoging van het minimumloon automatisch ook alle uitkeringen stijgen. Dat betekent dus dat alle mensen met een arbeidsongeschiktheids-uitkering (838 duizend personen) of met een werkloosheids-uitkering (153 duizend personen) of een bijstandsuitkering (335 duizend personen) of een AOW-uitkering (3.581 duizend personen) hun inkomen zien stijgen.

De voorstellen van Klaver c.s. waren ongericht en ongedekt

Deze opsomming laat direct het probleem van deze maatregel zien. Volgens de motie was het idee achter deze maatregel om de armoede verder terug te dringen. Van de in totaal 4,9 miljoen personen die een uitkering ontvangen, zit de armoede echter bij een groep van ongeveer 0,5 miljoen personen (zie eerdere post). De overige 4,4 miljoen personen krijgen een inkomensverhoging, terwijl zij helemaal niet (zo erg) arm zijn. De verhoging van het minimumloon is dus een ongerichte maatregel.

Maar niet alleen is de maatregel ongericht, de motie legt de kosten ervan bij andere groepen dan de uitkeringsontvangers neer. Banken, bedrijven die eigen aandelen terugkopen en mensen met vermogen zouden volgens de motie zwaarder belast moeten worden. Daarmee voldoet de motie niet aan de wens van Buchanan om de groep die van een overheidsuitgave profiteert er ook voor te laten betalen. Hier gaat het dus om de groep van de uitkeringsontvangers. Kun je die groep dan laten betalen voor de eigen inkomensstijging? Jazeker, je kunt bij de mensen die een uitkeringsverhoging minder nodig hebben compenserende maatregelen nemen. Je zou bijvoorbeeld bij AOW-ers het inkomen waarbij de tweede schijf voor de inkomstenbelasting ingaat, kunnen verlagen (zie hier hoe dat werkt). Ook zouden de bovenminimale arbeidsongeschiktheidsuitkeringen verlaagd kunnen worden. Zo zijn er nog wel meer maatregelen denkbaar, maar Klaver c.s. wilden daar kennelijk niet aan denken.  

Toch nog wat begrotingsdiscipline bij links

Maar zo heel erg anti Buchanan waren Klaver c.s. toch ook weer niet. Het was voor hen namelijk schrikken toen Kaag en Van Rij hadden berekend dat de voorgestelde dekkingsmaatregelen minder opleverden dan Klaver c.s. zelf hadden uitgerekend. Dus werd middels een amendement snel de verhoging van het minimumloon niet op 1,7, maar op 1,2 procent gezet. Dat zou jaarlijks geen 1,2 maar 0,8 miljard euro kosten. Ook de reactie van de markt op de bankenbelasting leidde tot een schrikreactie  en dus werd de omvang van de extra belasting gehalveerd. Alles bij elkaar leken de extra uitgaven door het amendement op de motie redelijk gedekt. De schuld stijgt dus niet – Buchanan tevreden! – maar de negatieve economische effecten blijven natuurlijk bestaan, al zijn ze wellicht wat kleiner geworden. Bovendien zal Buchanan zich toch in zijn graf omgedraaid hebben omdat groepen die niets met uitkeringen te maken hebben (bedrijven, banken en vermogensbezitters) aangeslagen worden voor zaken – namelijk uitkeringen – waar ze niets mee te maken hebben.