Laat Frontex de grenzen van de EU echt bewaken

Ongewenste immigratie naar de EU zal toenemen

Het verschil in economische ontwikkeling tussen het westen en grote delen van Afrika en Azië is groot. Dat verschil zal de komende decennia alleen maar toenemen. Voor veel jonge Afrikanen en jonge Aziaten uit mislukte staten als Eritrea, Somalië, Soedan, Syrië, Irak en Afghanistan zal daarom migratie naar de EU alleen maar aantrekkelijker worden.

Het is een bekend gegeven dat deze niet-westerse migranten een last voor de overheid vormen. Hun kosten in de vorm van uitkeringen, zorggebruik, en crimineel gedrag zijn hoog. De extra belastingopbrengsten die deze migranten opleveren, wegen daar niet tegen op. De EU zit daarom niet op deze economische migranten te wachten. De Nederlandse regering overigens ook niet, zoals bijvoorbeeld blijkt uit het standpunt van de regering aangaande aanpassing van het vluchtelingenverdrag. De regering schrijft: “Tegen de achtergrond van deze veranderde context is er volgens het kabinet een toenemende spanning tussen enerzijds het recht om asiel te zoeken en anderzijds de noodzaak om migratiestromen te beheersen. Het kabinet (…) constateert dat de mondiaal toenemende mobiliteit tot steeds meer ‘gemengde’ migratiestromen en frequent oneigenlijk gebruik van de asielregels leiden en opvang van vreemdelingen zonder valide asielmotief.”

Remedie 1: grensbewaking

Een optie om ongewenste migratiestromen in te dammen is dat de EU zelf zijn buitengrenzen beter bewaakt. Sinds 2016 bestaat daarvoor een Europese grens- en kustwacht, Frontex. Frontex heeft de bevoegdheid om langs de grens personen te onderscheppen en toegang aan de buitengrenzen te weigeren.

Frontex kan echter niet op eigen gezag aan de buitengrenzen van de EU optreden. Het bewaken van de buitengrenzen van de EU is namelijk een nationale bevoegdheid van de desbetreffende lidstaten. (Voor de regelingen hieromtrent, zie het artikel Frontex en de grenzen van zijn mandaat door M.H.A. Strik in: Justitiële verkenningen, jg. 41, nr. 3, 2015, zie deze link). Frontex kan alleen in actie komen op verzoek van een lidstaat. De beslissing om iemand de toegang tot een lidstaat te weigeren blijft ook dan voorbehouden aan de desbetreffende lidstaat.

Remedie 2: afspraken met derde landen

Een andere optie is om migranten tegen te laten houden door de landen waar ze vandaan komen of doorheen trekken op weg naar Europa. De Europese Commissie wil  daarom afspraken maken met deze derde landen. Zij moeten hun grenzen beter bewaken en migranten tegenhouden.

Of dit op termijn een begaanbare weg is, is de vraag. Het maakt de EU vatbaar voor chantage door de betrokken landen. Door hun grenzen open te zetten voor migranten, kunnen deze landen druk uitoefenen. Marokko en Turkije hebben dit al laten zien. Deze mogelijkheid kan tegengegaan worden door afspraken over het terugsturen van migranten uit die landen.

Frontex sluit soms rechtstreeks samenwerkingsovereenkomsten met derde landen, zoals bijvoorbeeld Mauritanië en Senegal, om onderschepte migranten te laten terugkeren. Frontex-operaties kunnen zich dan ook uitstrekken over de territoriale wateren van deze landen. Het gevolg daarvan is dat migranten veel eerder kunnen worden opgevangen en terug gezonden.

Pushbacks

In beginsel mogen migranten niet worden teruggezonden naar een land waar iemand bedreigd wordt met vervolging (non-refoulement). Frontex heeft dus, op gezag van een lidstaat, het recht personen toegang tot de EU te weigeren. Dat mogen echter geen mensen zijn die recht kunnen hebben op asiel. Als die de toegang worden geweigerd is het illegaal en heet het terugzenden een push-back.

Over die push-backs bestaat sinds lange tijd verontwaardiging, omdat deze in strijd zou zijn met het non-refoulementverbod. Een bekend geval betrof het terugzenden van Somaliërs en Eritreeërs naar Libië door de Italiaanse kustwacht. Het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) deed hier in 2012 een uitspraak over. Het ging om de zogenaamde zaak Hirsi Jamaa tegen Italië. Volgens het EHRM was Italië niet nagegaan of de migranten geen risico zouden lopen op een onmenselijke behandeling bij terugkeer in Libië. Daarom was het optreden van Italië in strijd met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Migranten gingen toch vrijwillig naar Libië?

Als niet-jurist ben ik zeer verbaasd over deze uitspraak. De migranten kwamen uit Libië, maar zijn daar doorgaans op doorreis. De EU heeft hen niet gedwongen door Libië te reizen, dat was hun vrije keuze. Waarom is de EU dan schuldig bij het terugzenden van deze mensen naar Libië? Die migranten hadden toch zelf voor dit doorreisland gekozen? Als migranten de uitspraak van het EHRM kennen, is de keuze voor Libië als doorreisland zelfs nog aantrekkelijker. De migrant weet dan immers dat zodra zij in hun bootje naar het beloofde land, Europa, stappen, zij niet meer kunnen worden teruggestuurd.

De EU doet niets misdadigs als (economische) migranten die in de EU niet welkom zijn, in hun land van keuze moeten blijven. Roos Ykema, directeur van Stichting MiGreat, ziet dat helemaal anders. In een opiniestuk in De Volkskrant beweert zij zelfs dat Nederland medeschuldig is aan het hardvochtige migratiebeleid door bij te dragen aan de financiering van Frontex. Zij vindt Nederland ook medeplichtig aan onmenselijke leefomstandigheden in kampen en aan geweld door grenspolitie.

Roos Ykema wil iedere migrant toelaten (illegaal of niet)

Roos Ykema is er tegen dat migranten worden tegen gehouden door derde landen buiten Europa. Het begrip ‘illegale immigratie’ bestaat voor haar kennelijk niet. Veel migranten hebben echter zoals de regering ons liet weten geen “valide asielmotief”. Het is dus noodzakelijk om migranten te screenen op de validiteit van hun asielverzoek. Screening op zee is volstrekt onmogelijk, gezien de staat van de boten waarin migranten de oversteek pogen te maken. Dan is screening in derde landen alleszins te verkiezen boven screening in de EU. Het blijkt namelijk moeilijk, zo niet onmogelijk ongewenste personen Europa te laten verlaten, als zij Europa eenmaal bereikt hebben.

Frontex is opgericht met als doel het grensbeleid tussen lidstaten te uniformeren. Frontex is niet zoals de Europese Centrale Bank een centraal instituut dat eigen beleid kan voeren. Eerder is Frontex een van de vele mislukte quasi-centrale regelingen die de EU kent. Het instituut is namelijk in feite onmachtig en geheel afhankelijk van de lidstaten die zij helpen. Frontex kun je dan ook niet verantwoordelijk houden voor eventuele illegale push-backs.

Als migranten niet door derde landen en niet door Frontex mogen worden tegen gehouden, moeten we volgens Roos Ykema, klaarblijkelijk, alle migranten het recht geven naar Europa te komen. Dat betekent niet alleen de ondergang van de verzorgingsstaat in de EU in het algemeen en Nederland in het bijzonder, maar in feite voor de hele cultuur en structuur van de EU. De EU is namelijk voor het grootste deel van de wereld in zeer veel opzichten een ideaal gebied om te leven.

Tineke Strik (GL): Migranten tegenhouden en terugzenden is illegaal

Onlangs stond er een uitgebreid interview in de krant met de al eerder geciteerde Tineke Strik, Europarlementariër namens Groen Links. Daarin beschuldigt zij Frontex ervan met sommige lidstaten samen te werken bij het illegaal terugzenden van migranten. Ze zegt letterlijk: “Het lijkt er sterk op dat de mensenrechten binnen Frontex heel bewust terzijde worden geschoven, omdat ze te veel zouden hinderen bij het uitvoeren van die andere opdracht: de grensbewaking. Maar dat is een drogreden. Die twee kunnen prima samengaan.”

Hoe dat dan zou moeten samengaan, zei ze er niet bij. Hoe kun je de buitengrenzen van de EU bewaken als je niemand mag tegenhouden? Bovendien, wat is het nut van Frontex als alle emigranten het Europese continent mogen betreden? Frontex is dan in feite overbodig.

Is er een nieuw migratiebeleid in de EU?

Het migratiebeleid in de EU is sinds de vluchtelingencrisis van 2015 vooral gekenmerkt door  chaos en paniek. De onenigheid, zo niet geruzie in de EU maakte het formuleren van een migratiebeleid vrijwel onmogelijk. Maar sinds ongeveer een half jaar lijkt het alsnog mogelijk dat er een nieuw migratiebeleid komt met steun van de lidstaten. Zie hier het laatste voorstel van de Europese Commissie (EC).

Laten we een paar opvallende punten uit dit voorstel noemen. Op de eerste plaats valt het op dat de EC de asielprocedures in ‘derde landen’ wil laten plaatsvinden. Dus, landen als Libië, Turkije en Marokko zouden zelf moeten nagaan of migranten in aanmerking kunnen komen voor asiel in Europa. We nemen maar even aan dat bij die asielprocedures de EU zelf een rol zal spelen. Anders ligt het gevaar van soepele toekenningen op de loer.

Op de tweede plaats valt op dat er ook afspraken moeten komen over het terugsturen van migranten uit die landen. Dat aspect is in deze tekst verder onuitgewerkt. Het roept ook vragen op. Wie mogen worden teruggestuurd? Zijn dat burgers uit die derde landen, of ook migranten die op doorreis in die derde landen zijn terecht gekomen? Zijn het migranten die op zee worden tegen gehouden? Of, zijn het migranten waarvan aan de buitengrens van de EU is vastgesteld dat zij geen recht op asiel hebben? Dan zijn we gevaarlijk dicht bij de huidige situatie waar in feite geen rem is op de instroom van migranten omdat tegenhouden en terugsturen als illegaal wordt bestempeld.

Zijn alle migranten illegaal?

Het kan natuurlijk altijd dat migranten die niet gescreend zijn de EU weten te bereiken. Daarover zegt de EC: “Nieuw is dat de Commissie alle lidstaten wil verplichten om illegale migranten binnen vijf dagen te screenen, en wel uitgebreider dan nu vaak het geval is (…).” Dit is een cryptische tekst. Hoe weet je dat een migrant een illegale migrant is? Door hem/haar te screenen! Maar de tekst zegt dat alleen de illegale migrant gescreend moet worden. We zitten dus met een klassiek kip-en-eiprobleem.  

Of is iedereen die als migrant de Europese buitengrenzen weet te bereiken per definitie illegaal? Dat laatste wordt gesuggereerd door de volgende zin uit het voorstel: “De term illegaal in dit verband zegt niets over of een migrant recht heeft en krijgt op verblijf of niet.” Als dit de juiste interpretatie is, zou dat wel een hele grote breuk zijn met het voor de EU schadelijke ‘Wir schaffen das’-beleid van Angela Merkel. In plaats van: “iedereen is welkom” wordt het uitgangspunt “niemand is welkom, tenzij…”  

Remedie 3: centrale grensbewaking voert EU-beleid uit

Het voorkomen van ongewenste immigratie naar de EU kan alleen als de Europese buitengrenzen worden bewaakt. Daarvoor is Frontex opgericht. We zagen echter dat lidstaten aan de buitengrenzen van de EU soeverein zijn wat de bewaking van hun grenzen betreft. Frontex kan alleen optreden als de lidstaten daar om vragen. Hier kunnen we Tineke Strik volgen dat het beter zou zijn van Frontex een echt centraal EU-instituut te maken, met eigen bevoegdheden die in opdracht van de Europese Commissie Europees migratiebeleid uitvoert.

Het voorgestelde migratiebeleid dat we net bespraken is daarbij een goed uitgangspunt. Dat uitgangspunt is dat iedere migrant een illegale migrant is, tenzij het tegendeel kan worden bewezen. 

Afspraken met derde landen zijn bij dit beleid (helaas) cruciaal. Zoals eerder beweerd maken die afspraken de EU gevoelig voor chantage omdat derde landen kunnen dreigen migranten door te laten. Daarom is het cruciaal dat migranten tegengehouden en/of teruggezonden kunnen worden.  

Conclusie over Frontex als centraal en zelfstandig orgaan

Als Frontex dit ‘totaal pakket’ (asielprocedure in derde landen, tegenhouden en eventueel terugzenden immigratiestroom) eigenstandig zou kunnen uitvoeren, kan het dus ‘echt’ de Europese buitengrenzen gaan bewaken. Frontex kan er ook niet meer van beschuldigd worden illegaal migranten tegen te houden. Frontex voert immers beleid van de EU uit en niet het beleid van de lidstaten. Dat kan per definitie niet illegaal zijn.