Laat de VNG ook eens meedenken over problemen jeugdzorg

Onenigheid tussen Rijk en VNG

In 2015 is de jeugdzorg een taak van gemeenten geworden. Daarna zijn de uitgaven geëxplodeerd van 3,6 miljard euro in 2015 naar 5,5 miljard euro in 2019. Dat meldde het onderzoekbureau Andersson Elffers Felix (AEF). Er bestaat al lange tijd onenigheid over de verdeling van deze extra kosten voor de jeugdzorg tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). (Tussen haakjes: of deze bedragen enige realiteitswaarde hebben, is ook helemaal niet zeker, zie FTM, alleen voor abonnees. We nemen deze bedragen toch maar als feiten aan.)

De VNG wilde dat het Rijk de gemeenten zou compenseren voor alle extra kosten. Het Rijk legde de verantwoordelijkheid voor die hogere kosten geheel bij de gemeenten. Beide standpunten zijn niet houdbaar, zoals ik in De Volkskrant beweerde. Zowel het Rijk als de gemeenten hebben bijgedragen aan de explosie van de kosten van de jeugdzorg. Het Rijk heeft de gemeenten opgescheept met marktwerking en met huisartsen die het recht hebben – buiten gemeenten om – zorgvragen door te verwijzen naar zorginstellingen. Gemeenten zelf, echter, hebben de afgelopen jaren bij de jeugdzorg iedereen, met of zonder een deugdelijke kwalificatie, jeugdzorg laten aanbieden. Niet alle toegelaten zorgaanbieders hadden ideële motieven.

De commissie van wijzen vindt dat het Rijk moet betalen

Recent heeft de arbitragecommissie jeugdzorg (AC), waartoe door het Rijk en de VNG gezamenlijk was besloten om het conflict op te lossen, een uitspraak gedaan over dit conflict. Deze commissie heet in officiële stukken ook wel de commissie van wijzen, hoewel dat uiteindelijk lichtelijk overdreven bleek. Geen van de leden bleek in staat te zijn geweest een proefschrift af te ronden. Toch staat er bij de samenstelling van de commissie op blz. 30 van het rapport letterlijk: hij die (nog) tot doctor moet worden gemaakt R. van Zwol, hij die (nog) tot doctor moet worden gemaakt A.H.M. de Jong, enz. Er is kennelijk toch nog een ambitie ondanks de van sommige leden vergevorderde leeftijd om ooit tot doctor gemaakt te worden. Anders zou men die titel drs. wel weggelaten hebben.

Enfin, de commissie van wijzen, maar voor ons gewoon de AC heeft uitgesproken dat het Rijk de stijging van de uitgaven met 1,9 miljard geheel moet bijpassen. Gemeenten moeten echter wel maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de uitgaven aan jeugdzorg gaan dalen. De opbrengsten van die maatregelen mag het Rijk aftrekken van de 1,9 miljard euro.

De VNG kraaide victorie

Volgens de VNG zou de uitspraak van de AC een erkenning zijn van de verantwoordelijkheid van het Rijk voor de uitgavenstijging in de jeugdzorg. Luister maar wat de directeur van de VNG, Leonard Geluk, allemaal zei over die uitspraak.

Allereerst is er bij jeugdzorg sprake van medebewind. Bij medebewind moeten lagere overheden (gemeenten en provincies) door het Rijk wettelijk vastgelegde regelingen uitvoeren. Bij jeugdzorg is die regeling de Jeugdwet die gemeenten moeten uitvoeren. Het Rijk dient de kosten die de gemeenten daarvoor maken, te vergoeden. Dan zegt de heer Geluk: “De AC constateert dat de bijbehorende financiële spelregels niet consequent door het Rijk zijn toegepast en dat het financieel nadeel daardoor vooral bij de gemeenten terecht is gekomen. En de uitspraak is heel erg helder: het Rijk moet gemeenten financieel compenseren voor de verplichte taken die aan gemeenten zijn overgedragen.”

Hoe medebewind gefinancierd kan worden

Tot dusverre is er geen onenigheid. Natuurlijk moeten de gemeenten een budget krijgen van het Rijk voor de uitvoering van de Jeugdwet. Meneer Geluk weet natuurlijk ook dat zo’n budget meerdere vormen kan aannemen. Het kan in de vorm van een vast bedrag zijn, maar het kan ook een bedrag zijn dat oploopt naarmate de gemeenten meer jongeren hulp geven. De compensatie kan ook toenemen met de kosten van de zorg per cliënt. Als de compensatie een vast bedrag is, heeft de gemeente in beginsel een prikkel om zuinig met de zorg om te springen. Als de compensatie daarentegen toeneemt met het aantal cliënten of de kosten per cliënt is die prikkel tot zuinigheid er in beginsel niet, of in ieder geval minder.

Dat het Rijk wilde dat de gemeenten zuinig met de jeugdzorg om zouden springen, lijkt mij duidelijk. Het Rijk gaf de gemeenten bij de start van de decentralisatie in 2015 zelfs een lager budget dan voorheen gebruikelijk was. Het idee was dat gemeenten de jeugdzorg goedkoper zouden kunnen uitvoeren omdat zij dichter bij de burgers stonden. Dan ligt het niet voor de hand een budget te geven dat toeneemt met het aantal toewijzingen voor zorg en de kosten van een behandeling.     

De VNG denkt dat medebewind open-eind financiering betekent

Laten we luisteren welk compensatieschema Geluk in gedachten heeft:

“De arbitragecommissie heeft het bedrag van 1,7 miljard uit het door het kabinet en de VNG erkende AEF-rapport overgenomen en geïndexeerd naar het bedrag van 1,9 miljard, structureel.”

De compensatie waar de VNG vanuit gaat is dus de meest extreme variant waarbij het Rijk alle uitgaven door de gemeenten volledig vergoedt. Vindt de AC dat ook zoals de VNG bij monde van Leonard geluk suggereert? Het is inderdaad waar dat volgens de AC de “financiële spelregels” niet consequent zijn toegepast. Wat de AC daarmee bedoelt is echter onduidelijk. Bedoelt de AC dat het vaste budget op een te laag bedrag was gezet? Of bedoelt de AC dat het budget gewoon een open-eind budget moet zijn? In dat geval zal het rijk alle uitgaven aan de jeugdzorg vergoeden.

Wat de AC bedoelt met “financiële spelregels” valt uit het rapport niet op te maken. Vooral is dat zo omdat de AC erkent dat de stijging van de uitgaven in ieder geval deels aan gemeentelijk beleid is toe te schrijven. De AC vindt het echter ongewenst dat de gemeenten zelf de financiële gevolgen daarvan moeten dragen. Dat zou namelijk leiden “tot verdere negatieve gevolgen leiden voor het functioneren van gemeenten”. Om dat te voorkomen moet het Rijk voorlopig de totale uitgavenstijging bij de gemeenten vergoeden,

… maar gemeenten willen zelf wel vaste budgetten invoeren

De VNG denkt dus dat als lagere overheden een taak opgelegd krijgen van het Rijk hier geen vast budget bij hoort, maar dat de gemeenten alle uitgaven kunnen declareren. Het curieuze is dat als de gemeenten zelf een taak laten uitvoeren, zij een vast budget juist wel weer te rechtvaardigen vinden. De regio Hart van Brabant (HvB), bijvoorbeeld, kiest voor een taakgerichte bekostiging, waarbij zorgaanbieders voor de uitvoering van een specifieke zorgtaak een vooraf afgesproken vast maximumbudget krijgen.

Krijgen de zorgaanbieders dan toch meer geld als zij over hun maximumbudget gaan?  De gemeenten eisen zelf toch ook meer geld van het Rijk omdat ze over het budget heen zijn gegaan. Het idee van HvB is natuurlijk dat de zorgaanbieders zich aan hun budget houden. De gemeenten denken er liever niet over na wat er gaat gebeuren als dat budget niet genoeg blijkt te zijn.

Wat u niet wilt dat u geschiedt…..

Op basis van het gedrag van de VNG zelf, zou mijn voorspelling in dat geval zijn dat zorgaanbieders zich gaan roeren. Misschien zoeken ze ook wel het tv-programma Buitenhof op, net als Jan van Zanen (zie hierna), en gaan ze betogen dat als ze een taak krijgen van gemeenten ze ook voldoende budget moeten krijgen van de gemeenten.

Kortom, de VNG is verontwaardigd dat het Rijk geen open-eind budgetten voor de taak jeugdzorg aan gemeenten geeft, maar vaste maximumbudgetten. Gemeenten zelf geven wel vaste maximumbudgetten aan zorgaanbieders die de taak voor jeugdzorg uitvoeren.

Wil de VNG bezuinigingsmaatregelen nemen?

Goed! De gemeenten moeten dus van de AC maatregelen nemen om de uitgaven beheersbaar te maken. Is de VNG het daarmee eens? Zeker! Luisteren we weer naar Leonard geluk: “De VNG hanteert daarbij het zogenaamde Andreaskruis. Hierbij wordt een keuze gemaakt tussen de hoogte van de financiële compensatie enerzijds en de te nemen maatregelen anderzijds. (…) Indien er maatregelen worden getroffen die concrete besparingen opleveren wordt dit jaarlijks in mindering gebracht van de 1,9 miljard euro. Om tot maatregelen te komen roept de arbitragecommissie op om snel een ontwikkelagenda voor de jaren 2022-2028 op te stellen en wij zetten hier graag als gemeenten onze schouders onder.”

Daarna volgt een fragment van de voorzitter van de VNG, Jan van Zanen, uit een uitzending van Buitenhof die daar maar weer suggereert dat die uitgavenstijging geheel buiten de invloed van de gemeenten tot stand is gekomen. “De jeugdzorg wordt gegeven, daar kunnen we niet onderuit”’ zegt hij letterlijk. Bovendien betoogt hij dat als er niet gauw geld bijkomt voor de gemeenten zwembaden en bibliotheken dicht moeten en de gemeenten de wegen niet meer kunnen onderhouden.

Jan van Zanen dreigt dus dat gemeenten hun werk niet meer zullen (kunnen) doen als het Rijk niet het hele tekort op de jeugdzorg compenseert. Leonard Geluk verwijst daarnaar, maar natuurlijk willen gemeenten hun schouders er wel onder zetten. Ze hebben immers hun Andreaskruis. Tegen welke kwade geesten denkt de VNG de gemeenten te beschermen? Natuurlijk: tegen maatregelen die geen concrete besparingen opleveren. Want, aldus Geluk, als dat het geval is – zoals dat de afgelopen zes jaar ook het geval is geweest, zeg ik er maar even bij – dan willen de gemeenten gewoon lekker hun 1,9 miljard euro blijven krijgen.

De “ontwikkelagenda”

Die maatregelen waar Geluk het over had zijn onderdeel van een zogenaamde “ontwikkelagenda”.  Een deel van die maatregelen staat weergegeven in een tweetal tabellen van het rapport van de AC. Ik noem er maar een paar: versterken normale leven, voorkomen en verkorting residentiële zorg, standaardisatie uitvoering. Het was vanaf de start van de decentralisatie in 2015 al de bedoeling dat de eerste twee maatregelen zouden worden ingevoerd al heetten die maatregelen toen ‘zelfredzaamheid’ en ‘demedicalisering’. Waarom, als het de afgelopen zes jaar niet gelukt is om die maatregelen succesvol in te voeren, zou dat dan nu wel lukken? Is een ontwikkelagenda die gevuld is met oude nooit succesvol ingevoerde maatregelen niet gewoon een lege agenda?  

De jeugdhulplicht volgens de arbitragecommissie en volgens de wet

Wel heeft de AC de gelegenheid aangegrepen om te pleiten voor een duidelijker omschrijving van de jeugdhulpplicht (zie blz. 23). Daarbij worden drie situaties omschreven. Beperken we ons tot de derde situatie:

Quote AC: “(…) er geldt alleen een jeugdhulpplicht als zonder de jeugdhulp het kind niet kan participeren (deelnemen aan onderwijs, vrijetijdsbesteding en sociale contacten).”

Jeugdhulpplicht is een moeilijk begrip waar veel jurisprudentie over is. Maar laten we eens de interpretatie van deze plicht in het huidige stelsel erbij nemen. Bij de memorie van toelichting bij de Jeugdwet van 2013 lezen wij:

Quote MvT: “In dit wetsvoorstel wordt het wettelijk recht op zorg vervangen door een jeugdhulpplicht voor gemeenten, vergelijkbaar met de huidige compensatieplicht in de Wmo. De gemeente treft daar waar een jeugdige of zijn ouders dit nodig hebben bij problemen met het opgroeien, de zelfredzaamheid of maatschappelijke participatie, een voorziening op het gebied van jeugdhulp. Uitgangspunt hierbij blijft echter de eigen kracht van jeugdige en zijn ouders. Het college is alleen gehouden een voorziening te treffen als de jeugdige en zijn ouders er op eigen kracht niet uitkomen.”

Wat is de ‘beste’ definitie van jeugdhulpplicht?

Ik ben natuurlijk geen wijze zoals de doctorandi uit de AC dat wel zijn, dus ik zal het wel fout zien. Toch zie ik niet in welke verbetering de definitie volgens Quote AC nu precies geeft ten opzichte van Quote MvT. De memorie van toelichting van 2013 zegt precies wat er verwacht werd, namelijk dat jongeren met hun ouders hun problemen meer in hun eigen kring (“zelfredzaam”) zouden oplossen. Die voorwaarde is bij de definitie van de AC zelfs geheel verdwenen.

Volgens de AC moet er nu nagegaan worden of het kind wel kan participeren. Ik zie dan heel veel kinderen waarvan zorgaanbieders, zorgprofessionals, mantelzorgers, etc. etc., beweren dat die kinderen zonder hulp niet kunnen participeren. Ik zie de kosten van de jeugdzorg verder oplopen. En ik hoor de Jan van Zanen van over vier of vijf jaar al beweren dat het Rijk ons dit heeft opgedragen en dus met “financiële compensatie” over de brug moet komen.      

Conclusie: de VNG voelt zich tot niets verplicht.

Hoe dan ook zal het Rijk volgens de uitspraak van de AC met 1,9 miljard euro over de brug moeten komen. Daartegenover staat dat de gemeenten met het Rijk een “ontwikkelagenda” moeten afspreken om de jeugdzorg beheersbaar te maken. Aangezien veel van de voorgestelde maatregelen lijken op maatregelen die eigenlijk al in 2015 hadden moeten worden genomen, is de effectiviteit ervan zeer discutabel.

Die ontwikkelagenda die de AC van harte aanbeveelt en waarin de maatregelen moeten worden opgenomen die de jeugdzorg weer beheersbaar maken, zal, kortom, niet de gewenste resultaten opleveren. Zeker omdat de gemeenten, bij monde van de VNG, zich al bij voorbaat tot niets verplicht voelen.

Advies aan VNG: trek het boetekleed aan

De VNG heeft zich de laatste weken als een zeer eenzijdige belangengroep laten kennen. Er was vingerwijzing naar het Rijk, er was geen enkele erkenning van eigen schuld. Daarbij werd desnoods de waarheid geweld aangedaan (“medebewind = open-eind financiering”). De VNG wil meewerken aan het nemen van maatregelen, maar als die niets opleveren, mag de compensatie van 1,9 mrd. niet vervallen. Immers, we hebben Leonard Geluk horen zeggen dat alleen als maatregelen concrete besparingen zullen opleveren, er gekort mag worden op de “structurele compensatie” van 1,9 miljard euro.

Laat de VNG de rol van gemeenten nu eens kritisch bezien en daarnaast logisch gaan nadenken over de financiering van medebewindstaken. Inderdaad, dan is er een grote kans dat er van de gemeenten zelf meer verwacht wordt bij het oplossen van de problemen in de jeugdzorg. Maar dan weet de burger ook dat de VNG niet aan het proberen is de belastingbetaler op te zadelen met de gevolgen van slecht beleid door gemeenten.