Veel gemeenten, regio’s en het Rijk zijn bezig met de Hervormingsagenda Jeugd (vanaf nu: HJ). Deze HJ (zie hier een bespreking van de HJ) werd op 20 juni 2023 aan het Parlement aangeboden. De HJ bevat een catalogus van problemen in de jeugdzorg en geeft direct per probleem aan welke organisaties dat probleem moeten oplossen. Die organisaties (gemeenten, regio’s, etc) zijn nu vooral bezig met de productie van nota’s die aangeven hoe zij die problemen denken te gaan oplossen. Het Rijk zelf kwam met een Voortgangsbrief Jeugd (vanaf nu: VJ) die de verantwoordelijke bewindslieden, Vincent Karremans en Teun Struycken, op 5 november 2024 naar de Kamer zonden.
De VJ laat zien dat de uitgaven aan jeugdzorg blijven stijgen: van 6,5 mld. euro in 2022 naar 7,2 mld. euro in 2023, terwijl de prognose voor 2024 uitkomt op 8,1 mld. euro (VJ, blz. 18). Dat zou, in twee jaar tijd, een stijging van de uitgaven aan jeugdzorg met bijna 25 procent zijn. Een van de belangrijkste opgaven voor de jeugdzorg is om de uitgaven eraan beheersbaar te maken. De vraag is of die VJ enig licht werpt op de oplossing van de problemen in de jeugdzorg die in de HJ zijn gesignaleerd. We laten hieronder de jeugdbescherming en de jeugdreclassering buiten beschouwing, evenals de zogeheten gesloten jeugdhulp.
Doelen voor de jeugdhulp
De VJ vat als volgt samen waar de jeugdhulp aan moet voldoen:
We moeten meer accepteren dat opgroeien en opvoeden met vallen en opstaan gaat. Zorgen en problemen bij kinderen moeten zoveel mogelijk binnen de directe omgeving van het kind worden aangepakt; dat vraagt iets van de samenleving als geheel. Kinderen die het echt nodig hebben moeten kunnen rekenen op tijdig beschikbare en passende specialistische jeugdzorg. (VJ, blz. 1)
Dus, jongeren met de zwaarste problemen moeten sneller hulp krijgen. ‘Normale’ opvoed- en opgroeivraagstukken echter zouden hoogstens met lichte hulp en in ieder geval niet door professionele zorgaanbieders moeten worden aangepakt. Dat laatste betekent een besparing op de formele jeugdhulp. Daarom levert dat meer ruimte en meer budget voor de zware, complexe zorg. Het maakt het jeugdzorgstelsel direct ook houdbaar voor de toekomst.
Dat zijn doelen die het Rijk al minstens vijf, zo niet tien jaar, zo formuleert. Maar het voorgaande is nog niet alles; het Rijk wil nog veel meer. Dezelfde brief van 5 november jl. spreekt ook de wens uit dat gezinnen makkelijk (“laagdrempelig”) bij de gemeenten om hulp kunnen vragen. Met “toegankelijke stevige lokale teams” kan daardoor “de veerkracht van gezinnen en jeugdigen worden versterkt” (VJ, blz. 3). Daarbij moet dan degene die de hulpvraag behandelt, wel “naar de bredere context van het gezin” kijken.
Minder hulp bij meer vragen
Er zijn dus twee mogelijk tegengestelde wenselijke ontwikkelingen. Enerzijds moet er minder professionele hulp worden geboden. Anderzijds echter moeten gezinnen een vraag om hulp makkelijker kunnen stellen. Wat het Rijk dus kennelijk wil is dat gezinnen meer om hulp kunnen vragen, terwijl er direct meer hulpvragen terugverwezen moeten worden naar het “eigen netwerk”. Het lijkt me dat gezinnen dat niet gaan accepteren. In een bespreking van een rapport van de Jeugdautoriteit heb ik dat eerder ook betoogd. Vooral gezinnen met hogere inkomens laten zich niet ’terugsturen’.
Bovendien is de vraag hoe de gemeenten het voor elkaar moeten krijgen om meer hulpvragers naar hun eigen netwerk terug te verwijzen. Gemeenten hebben namelijk een zogeheten jeugdhulpplicht, volgens welke zij samen met jongeren de goede vorm van jeugdhulp moeten kiezen. Er staat dus niet in de wet dat gemeenten hulp kunnen weigeren. Het probleem is dat die jeugdhulpplicht niet duidelijk afgebakend is, terwijl gemeenten wel met zo’n afbakening geholpen zouden zijn.
Beperking van de jeugdhulpplicht?
De Voortgangsbrief Jeugd geeft aan dat het Rijk niet van zins lijkt zo’n afbakening te geven. Het Rijk heeft echter wel een verkenning laten uitvoeren die gemeenten “een afwegingskader biedt om binnen de huidige Jeugdwet keuzes te maken in de reikwijdte van jeugdhulp” (VJ, blz. 5). Of gemeenten hiermee beter kunnen beslissen of ze hulp wel of niet kunnen weigeren, gaan we elders bespreken.
Opvallend is wel dat een wetsvoorstel in voorbereiding is “om de reikwijdte van de jeugdhulpplicht aan te passen” (VJ, blz. 5). Het blijkt echter dat het Rijk vooral onderscheid wil maken tussen een algemene voorziening en een maatwerkvoorziening. Een maatwerkvoorziening is bijvoorbeeld een op de individuele hulpvrager toegesneden behandelingsplan dat een zorgaanbieder zal uitvoeren. Een algemene voorziening is voor iedere inwoner beschikbaar. Het kan bijvoorbeeld gaan om een buurthuis waar een jongere naar toe kan om met een buurthuiswerker een praatje te maken. De bewindslieden willen dat gemeenten eerst nagaan of een algemene voorziening voldoende is om aan een hulpvraag te voldoen.
Stevige Lokale Teams
Het is de zogeheten lokale toegang die bepaalt of voor een hulpvraag een maatwerkvoorziening passend is. De toegang kan een gemeentelijke afdeling zijn, maar het kan ook een relatief van de gemeente onafhankelijke organisatie zijn, zoals dorps- of wijkteams. De Voortgangsbrief Jeugd herhaalt de wens uit de Hervormingsagenda Jeugd om sterke toegangsteams te vormen in iedere gemeente (HJ, §2.3).
Vooral voor kleinere gemeenten is het moeilijk om voor hun toegang gekwalificeerd personeel te vinden en vast te houden. De Voortgangsbrief Jeugd belooft echter de gemeenten te ondersteunen bij de ontwikkeling van hun “stevige lokale teams” (SLT), onder meer, door het aanbieden van voorlichting, werkpakketten en leernetwerken. Daarnaast zal de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een convenant ‘Stevige lokale teams’ opstellen, waarin komt te staan wat de betrokken partijen van de lokale toegang verwachten. Dat convenant is er nog niet. Vooralsnog heeft de VNG een richtinggevend kader voor de lokale toegang opgesteld.
Een stevig lokaal team volgens de VNG
De VNG heeft daarin dertien basiskenmerken opgesteld waaraan de lokale toegangen moeten voldoen. Het lijkt mij dat toegangsmedewerkers die aan al die kenmerken voldoen, wel de clichématige schapen met vijf poten moeten zijn. Zij moeten met alle betrokkenen – zorgaanbieders, ervaringsdeskundigen, huisartsen, psychiaters, enz. – kunnen samenwerken. Daarom moeten zij communicatief en toegankelijk zijn, maar ook analytisch en de problemen van de mensen kennen. Zij zijn all-round maar ook specialistisch genoeg om te kunnen vaststellen of specialistische hulp moet worden ingeschakeld. Daarnaast moeten ze ook, indien mogelijk, zelf (eenvoudige) hulp kunnen bieden op een veelheid aan terreinen (opvoeden, financiën, school, werk, enz.).
Bovenal moeten toegangsmedewerkers in staat zijn te bepalen in hoeverre een hulpvraag een professioneel antwoord nodig heeft. ‘Normale’ problemen moeten immers niet door professionele zorgaanbieders, maar hoogstens via een algemene voorziening worden aangepakt.
Weten gemeenten wat ‘normale’ problemen zijn?
Bron: unsplash.com
Om de toegangsmedewerkers te helpen normale problemen te scheiden van problemen die door zorgprofessionals moeten worden opgelost, zouden de gemeenten volgens de VNG “heldere, concrete en realistische verordeningen en beleidsregels” moeten opstellen. Ik had eigenlijk gehoopt dat de VNG zelf over dit zogenaamde normaliseringsvraagstuk iets concreter zou zijn. De VNG laat dit echter aan de gemeenten over. Die moeten nu allemaal het ei van Columbus gaan uitvinden. Of dat de SLT’s in staat zal stellen om beter te bepalen wie ècht hulp nodig heeft, wachten wij af.
Dan is er nog de vraag wat de rol van medici, voornamelijk huisartsen, zal zijn bij het doorverwijzen naar jeugdzorg. Huisartsen zorgen inmiddels voor het merendeel van de verwijzingen naar de specialistische jeugdzorg, zonder dat de gemeenten daar rechtstreeks invloed op hebben. Diverse rapporten, bijvoorbeeld van de zogeheten commissie Sint uit 2021, hebben er daarom voor gepleit om de medische verwijsroute te beperken. De VJ meldt echter slechts op blz. 6 dat de rol van huisartsen bij de verwijzing naar jeugdzorg nader wordt bekeken.
Regionale inkoop, maar lokale verwijzing
De Hervormingsagenda Jeugd sprak uit dat om beter te garanderen dat (hoog)specialistische jeugdzorgvormen voldoende en tijdig beschikbaar zijn, de organisatie en de inkoop van dergelijke zorg op regionaal niveau moeten plaatsvinden (HJ, §2.6). Dat heeft inmiddels geleid tot een wetsvoorstel, zie plaatje.
Veel gemeenten deden die inkoop overigens al in regioverband. De regio sluit daarbij de contracten af met de zorgaanbieders. De keuze voor specifieke zorgaanbieders in de eigen gemeente, alsmede de controle op de uitvoering van de jeugdhulp door die zorgaanbieders is door de gemeenten naar de regio gedelegeerd. De verwijzing van jeugdigen naar de zorgaanbieders blijft echter wel de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke gemeenten.
Er zijn hierbij twee problemen. Het eerste probleem hebben we net al besproken. Beschikken de gemeenten over een SLT dat in staat is om goed door te verwijzen? Het tweede probleem volgt uit het elkaar halen van de verantwoordelijkheid voor de verwijzing en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de contracten.
Leidt regionalisering tot te veel doorverwijzen?
Daardoor kan er bij gemeenten een prikkel ontstaan om relatief veel door te verwijzen naar hoog-specialistische jeugdzorg. De gemeenten zijn immers bij de (verplichte) regionalisering niet langer verantwoordelijk voor het monitoren van de behandeling van de doorverwezen jeugdige cliënten. Dat is wel het geval bij lichte hulp die de gemeentelijke toegang zelf verzorgt.
Hoe sterk deze prikkel is hangt er ook vanaf hoe de regionale kosten van de jeugdzorg over de gemeenten wordt verdeeld. Als er een vaste verdeelsleutel is zal een gemeente die (relatief) selectief doorverwijst naar de hoog-specialistische jeugdzorg daar weinig financieel voordeel van ondervinden. De prikkel tot doorverwijzen is dan betrekkelijk sterk. Het kan echter anders zijn als gemeenten meer in de regionale uitgaven moeten bijdragen naarmate ze meer doorverwijzen. De prikkel om door te verwijzen zal dan minder sterk zijn.
Dit probleem van een eventuele prikkel om (te) veel door te verwijzen wordt zowel in de HJ als in de VJ niet genoemd. Overigens moet toegevoegd worden dat medici de selectiviteit in doorverwijzingen door hun gemeente deels teniet kunnen doen. Als namelijk medici met een bevoegdheid om naar de professionele jeugdhulp door te verwijzen niet of minder selectief zijn dan de toegang van hun gemeente, zal de selectiviteit van een SLT minder effectief zijn.
Conclusies over de voortgang
Als er al voortgang is op de Hervormingsagenda Jeugd, dan blijkt uit de Voortgangsbrief Jeugd dat die toch vooral ‘op papier’ bestaat. De opgesomde taken voor de gemeentelijke toegangsmedewerkers zijn haast bovenaards te noemen. Er is geen oplossing voor de ‘ongrijpbare’ verwijzingen door huisartsen. Er gebeurt nauwelijks iets aan de afbakening van de jeugdhulpplicht. Verder blijkt dat gemeenten zelf een oplossing moeten zien te bedenken voor het ‘normaliseringsprobleem’. Dit is eigenlijk het grootste probleem in de jeugdhulp. Mensen verlangen namelijk vaak ook hulp van de gemeente als de problemen met hun kinderen ‘normale’ problemen zijn.
0 reacties