Het CPB lijdt aan AOW-leeftijdskramp

Over de kosten van de AOW in 2060 heb ik afgelopen voorjaar flink wart buikkrampen gehad. Samen met David Hollanders had ik in het economenblad ESB laten zien dat het CPB stelselmatig de toekomstige AOW-uitgaven overschat. Behalve dat neemt het CPB ook aan dat een verhoging van de AOW-leeftijd de werkgelegenheid voor ouderen vergroot. Die twee aannamen te zamen betekenen dat een verhoging van de AOW-leeftijd economisch alleen maar positieve effecten kan hebben. Als de overheid de AOW-leeftijd ongewijzigd laat, krijgt ze echter voonamelijk budgettaire buikkrampen.

Kloppen de aannames van het CPB?

Het CPB neemt aan dat de AOW-uitkering net zo hard of zelfs harder stijgt dan de productiviteitsgroei. Dat is de afgelopen 30 tot 40 jaar niet het geval geweest en als dat de komende 40 jaar ook niet het geval is, zullen de AOW-uitgaven veel lager zijn dan het CPB heeft uitgerekend: de AOW-uitgaven zullen dan een steeds kleiner deel van het nationaal inkomen in beslag nemen.

Het CPB ging ook uit van de veronderstelling dat bij een verhoging van de AOW-leeftijd ouderen makkelijker aan een baan zouden kunnen komen. Ook dat is een vrij zonderlinge aanname die niet in overeenstemming is met de feitelijke ontwikkeling. Ouderenraken namelijk sinds de verhoging van de AOW-leeftijd in 2012 relatief vaak werkloos en anders komen ze wel in een arbeidsongeschiktheidsregeling. 

Werkloze ouderen komen niet aan de bak

Voor werkloze ouderen is het vrijwel onmogelijk een baan te vinden. Het CPB sluit zijn ogen er voor, want het gelooft blind dat prijsveranderingen evenwicht brengen als er iets verandert op de markt. Dus het CPB neemt aan dat als meer mensen een baan zoeken, en de vraag naar arbeid niet verandert, de lonen zullen gaan dalen om evenwicht te krijgen op de arbeidsmarkt. Werkgevers zullen dan meer mensen aannemen en iedereen die een baan wil, krijgt een baan.

Bij een hogere AOW-leeftijd blijven dan meer (oudere) mensen werken. Met een lager loon, dat wel, maar dat is de markt. Het is overigens niet duidelijk of het CPB dit een feitelijke, dan wel een wenselijke ontwikkeling vindt. De directeur van het CPB heeft er namelijk eerder voor gepleit de WW-uitkering te verlagen, zodat ook het loon voor ouderen kan dalen (want een ‘hoge’ WW-uitkering is een rem op loondaling). Zij vindt het dus wenselijk dat het loon gaat dalen. Het zou kunnen dat werkloze ouderen bij lagere lonen eerder een baan vinden, al is er weinig bewijs voor. Er is nog minder bewijs voor de stelling dat de verhoging van de AOW-leeftijd ‘vanzelf’ tot een verlaging van de loonkosten voor ouderen leiden.

De AOW-leeftijd revisited: 65 jaar kost minder dan gedacht

De belangrijkste ‘bias’ bij het CPB betrof echter, wat ons betreft, de berekeningen van de toekomstige AOW-uitgaven. We lieten met eigen berekeningen zien dat de resultaten daarvan afhingen van de aannames die het CPB wel of niet wenste te maken. Deze berekeningen hadden we gedaan voor de politieke partij 50PLUS die deze berekeningen als ‘bewijs’ gebruikten dat de AOW-leeftijd op 65 jaar zou kunnen worden gezet zonder dat dit tot een ‘onbetaalbare’ AOW zou leiden.

Mijn verwachting was dat journalisten uit onze berekeningen zouden afleiden dat het CPB overdreven negatieve ‘voorspellingen’ over de kosten van de AOW had gemaakt. Helaas journalisten waren er vrij algemeen op uit om de leider van 50PLUS, Henk Krol, een hak te zetten. Ze maakten van onze berekeningen dat 50PLUS de AOW-uitkering niet meer de loonstijging wilden laten volgen, of nog erger, dat de AOW-uitkering verlaagd zou worden de komende 40 jaar. Dat de berekeningen van het CPB niet deugden, werd verzwegen, terwijl dat de boodschap was.

Wat er ‘echt’ kan gebeuren bij hogere AOW-leeftijd

Wat zal er dus gebeuren als de verhoging van de AOW-leeftijd tot minder werkgelegenheid voor ouderen leidt, in plaats van tot meer, zoals het CPB aanneemt? Je kunt uitrekenen wat er gebeurt als je aanneemt dat de werkgelegenheid van ouderen juist verslechtert bij een verhoging van de AOW-leeftijd.

Stel dus dat een deel van de ouderen die door moeten blijven werken na de verhoging van de AOW-leeftijd niet doorwerkt, maar werkloos raakt, of arbeidsongeschikt, of gewoon thuis zit en gedwongen is zijn/haar spaarcenten op te maken. Dan kost de AOW minder (want de AOW-leeftijd is hoger), maar het nationaal inkomen is ook minder dan gedacht. De ouderen werken immers minder en de nationale productie is daarom lager. Het gevolg van dat laatste effect (lager nationaal inkomen) is dat bij een hogere AOW-leeftijd de AOW-uitgaven als percentage van het nationaal inkomen hoger kunnen uitvallen.

In de figuur hierboven zien we wat er zoal allemaal kan gebeuren als de AOW-leeftijd al dan niet wordt verhoogd. De onderste blauwe curve zijn de AOW-uitgaven als percentage van het nationaal inkomen bij een AOW-leeftijd van 71 jaar in 2060, volgens de berekening van het CPB. De bovenste grijze curve zijn de AOW-uitgaven (% bbp) als de AOW-leeftijd op 65 jaar wordt gehouden tot in 2060. Alweer volgens het CPB, maar volgens de eigen berekening geldt dan de gele lijn. Bij een AOW op 65 zijn de uitgaven (% bbp) weliswaar hoger dan wat het CPB berekent bij een AOW op 71 jaar, maar veel lager dan het CPB aanneemt.

Stel: hogere AOW-leeftijd geeft hogere werkloosheid ouderen

Veel interessanter echter is de oranje curve. Deze curve krijgen we als we aannemen dat een verhoging van de AOW-leeftijd naar 71 jaar leidt tot een lagere werkgelegenheid (in plaats van een hogere werkgelegenheid voor ouderen zoals het CPB aanneemt). Dan zijn in 2060 de AOW-uitgaven ongeveer even hoog als wanneer de AOW-leeftijd op 65 jaar wordt gezet. In de figuur zijn dat, respectievelijk de oranje curve en de gele curve. Dus, een verhoging van de AOW-leeftijd tot zoveel extra werkloosheid (of arbeidsongeschiktheid) onder ouderen dat het besparingseffect van de verhoging volledig verdwijnt. Dan hebben we nog niet eens de hogere werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen bij de kosten van de AOW opgeteld.

Daarbij moet ik wel opmerken dat ik van lagere AOW-uitkeringen uitga dan het CPB. Het CPB neemt namelijk aan dat de overheid in de toekomst veel genereuzer tegen de AOW-er zal zijn dan de overheid tot nu toe in feite was. Ik neem aan dat de overheid in de toekomst net zo genereus is voor de AOW-ers als de overheid in de afgelopen 30 jaar. Dit betekent dat de AOW-uitkering geleidelijk achter raakt op de algemene welvaartsontwikkeling.

Hogere netto AOW voor de armere bejaarden

Kan dat zomaar, zonder dat de mensen met de laagste inkomens tot de bedelstaf vervallen? Zeker kan dat. We hebben het namelijk over de bruto AOW die achter blijft. De netto AOW blijft echter redelijk in de pas met de welvaart. Dit kan worden verklaard door speciale faciliteiten die voor AOW-ers met een laag inkomen in het leven zijn geroepen, zoals de ouderenkorting, om het netto inkomen op peil te houden. Dez overheid zou deze specifiek gerichte faciliteiten in de toekomst kunnen handhaven en eventueel uitbreiden. De bruto AOW daalt, zodat ouderen met hoge inkomens erop achteruit gaan; de ouderen met lage inkomens worden beschermd. De inkomensongelijkheid onder ouderen (die erg hoog is) neemt er dus ook nog eens door af. Kassa!

Conclusie en discussie

Volgens het CPB is het verlagen van de AOW-leeftijd erg duur, namelijk minstens 2% bbp, oftewel ongeveer 15 miljard euro. Let wel, dat zijn de kosten in 2060. Wij hebben laten zien dat als je andere aannames maakt over de hoogte van de bruto AOW, of de werkgelegenheid van de ouderen die kosten veel lager kunnen uitvallen. Als u precies wilt weten hoe wij die berekeningen hebben gedaan, kijk dan hier.

Welke berekeningen zijn dan waar, de onze of die van het CPB? Dat kunnen we nu nog niet weten, want het gaat over het jaar 2060 en als we dan in 2060 zijn aangekomen (maar ik ga dat niet meemaken), dan weten we het nog niet. Natuurlijk, we (behalve ik dan) kunnen in 2060 de AOW-uitgaven uitrekenen en vergelijken met de berekeningen die wij of het CPB hebben gemaakt, maar dat is niet zo zinvol. Er zal zoveel anders zijn in 2060 dan wij en het CPB nu hadden verwacht dat het 100% zeker zal zijn, dat de AOW-uitgaven anders uitvallen dan het CPB (of wij) hadden berekend.

We zouden de AOW-uitgaven in 2060 moeten vergelijken met de AOW-uitgaven die er geweest zouden zijn bij een andere AOW-leeftijd. Dan weten we inderdaad precies wat de kosten zijn van een andere AOW-leeftijd. Maar, alweer een probleem: de kosten van een andere AOW-leeftijd dan de feitelijke AOW-leeftijd weten we ook niet, want die andere AOW-leeftijd geldt nu eenmaal niet. Kortom, de waarde van de berekeningen van het CPB (en ook die van ons) over de effecten van een andere AOW-leeftijd zijn nooit en te nimmer te bepalen. Het is, met andere woorden, een wetenschappelijk onverantwoorde exercitie.