Dit voorjaar kwam de laatste vergrijzingsstudie van het CPB uit. Dit was voorlopig de laatste in een lange rij van soortgelijke studies. Deze vergrijzingsstudies zijn achtereenvolgens uitgebracht in 1998, 2000, 2006, 2010 en 2014. Al die studies gingen over de volgende vraag. Is het mogelijk in de toekomst in dezelfde mate van dezelfde collectieve voorzieningen te genieten zonder hogere belastingen. De vraag is wat onder ‘dezelfde mate’ verstaan moet worden. Neem de AOW. Volgens het CPB is in dezelfde mate genieten hier dat de AOW-uitkering even hard stijgt als de verdiende lonen. Dit is een aanname die het CPB steevast maakte. Die aanname bleek echter vrijwel nooit juist: de AOW-uitkering kwam altijd lager uit dan voorspeld.
De constante arrangementen van het CPB
Dus, neem aan dat de diensten van de overheid en de uitkeringshoogte per persoon op hetzelfde niveau blijven. Neem ook aan dat de belasting per persoon constant blijft. De vraag die het CPB dan onderzocht in zijn vergrijzingsstudies was of dan de overheidsschuld niet gaat exploderen. Die kans is groot, we weten immers dat er in toekomst meer ouderen zijn dan nu. Het CPB noemde de aanname van gelijkblijvende voorzieningen ‘constante arrangementen’. Voor de sociale-zekerheidsuitkeringen, met name de AOW, kwam deze aanname er als gezegd op neer dat de AOW-uitkering gelijk opgaat met de verdiende lonen, ofwel welvaartsvast is.
Een welvaartsvaste AOW is altijd een vast uitgangspunt in de politieke discussie geweest, maar werd niet altijd ondubbelzinnig gedefinieerd. Het rapport van de commissie financiering oudedagsvoorziening, de zogenaamde commissie Drees, publiceerde in 1987 het rapport ‘gespiegeld in de tijd’ waarin welvaartsvastheid werd gedefinieerd als de aanpassing van de bruto-uitkeringen aan de contractlonen. De incidentele loonstijging werd expliciet buiten de definitie gehouden. Op basis van deze definitie berekende Drees c.s. dat de stijging van de AOW-uitgaven beperkt zou zijn. Deze conclusie werd gedeeld door het toenmalige kabinet.
Maar het minimumloon volgde vaak niet het contractloon
Latere kabinetten hebben deze beperkte definitie van welvaartsvastheid van de AOW nooit expliciet ter discussie gesteld. Figuur 1 geeft weer hoe het bruto minimumloon zich heeft ontwikkeld ten opzichte van de contractuele loonstijgingen in de afgelopen 40 jaar (gemaakt door Masterstudente Nadine Knoop, gebaseerd op CBS-data).
De grijze lijn is de procentuele verandering in het bruto-contractloon. De zwarte lijn is de procentuele verandering in het bruto minimumloon. In de jaren 70 was de ontwikkeling van het minimumloon gunstiger dan de ontwikkeling van de contractlonen. Daarna was de contractloonstijging meestal hoger dan de stijging van het minimumloon. Alleen in het begin van deze eeuw was er een uitzondering toen het minimumloon kortstondig sneller steeg dan het contractloon.
Dus ook de AOW volgde het contractloon niet
In Nederland volgen – in beginsel – de minimumuitkeringen het minimumloon. Bij die minimumuitkeringen hoort ook de AOW. Dus, als het minimumloon het contractloon niet volgt geldt dat ook voor de AOW. De welvaartsstijging van werknemers volgt echter niet uit de ontwikkeling van de contractlonen, maar uit de ontwikkeling van de verdiende lonen. De contractloonstijging is meestal lager dan de stijging van de verdiende lonen.
De commissie Drees nam echter de contractlonen als basis voor de welvaart. Maar, zelfs volgens deze beperkte definitie is de AOW zelden welvaartsvast geweest. Vanaf 1984 tot aan het einde van de jaren 90 lag de stijging van de AOW voortdurend beneden de contractuele loonstijging. De laatste paar jaar volgt de AOW ongeveer het contractloon, maar zeker niet het verdiende loon (dat is inclusief incidentele loon). Toch gaat het CPB in al zijn vergrijzingssommen er van uit dat de AOW wel de verdiende lonen volgt (en komt dan tot de conclusie dat de bruto AOW-uitgaven fors gaan toenemen).
De ontwikkeling van de AOW-uitgaven (1970-2010)
Volgens het CPB zou bij een welvaartsvaste AOW-uitkering, de overheidsschuld van de overheid uit de hand lopen, tenzij de belastingen verhoogd zouden worden om de extra AOW-uitgaven te financieren. De reden voor dat uit de hand lopen was natuurlijk de vergrijzing. Het aantal 65+-ers zal tot 2040 met ongeveer 75% toenemen.
Voordat we gaan kijken hoe serieus deze boodschap van het CPB was, is het goed om eerst te kijken naar de ontwikkeling van de AOW in de afgelopen 40 jaar. In de afgelopen 40 jaar is het aantal 65+-ers meer toegenomen dan de verwachte toename in de komende 30 jaar. In die zin ligt het ergste van de vergrijzing al achter ons. Heeft dat tot het ontsporen van de uitgaven geleid? Kijk daarvoor eens naar tabel 1. De groene cijfers in die tabel geven de feitelijke ontwikkeling, de rode cijfers geven de ontwikkeling van de AOW weer als die welvaartsvast zou zijn volgens de definitie van het CPB.
AOW-uitgaven (% van het nationaal inkomen) vrijwel constant
Wat zien we? Ten eerste dat de afgelopen 40 jaar het aantal AOW-ers bijna verdrievoudigd is, van 1,1 naar 2,9 miljoen. Ten tweede zien we dat de feitelijke AOW-uitgaven in lopende euro’s flink zijn toegenomen. In 1970 bedroegen die uitgaven nog maar 2,4 miljard euro’s, terwijl die uitgaven in 2010 naar 28,7 miljard euro’s waren gestegen. Als je die bedragen echter relateert aan het nationaal inkomen, dan blijkt dat de AOW-uitgaven tamelijk constant zijn gebleven. We zien slechts een lichte stijging, namelijk van 4,1% naar 4,9%.
Dus, ondanks die flinke stijging van het aantal AOW-ers gebeurt er vrijwel niets met de AOW-uitgaven als percentage van het nationaal inkomen. Hoe dat komt, weten we al. De reden is eenvoudigweg dat de AOW niet welvaartsvast is geweest de afgelopen 40 jaar. Dat zien we ook aan de rode cijfers in de tabel. Die cijfers laten zien wat er gebeurd was als de AOW-uitkering welvaartsvast was geweest. Dat zou betekend hebben dat de AOW-uitkering was mee gestegen met de verdiende lonen. Dan nemen die uitgaven inderdaad dramatisch toe. We zouden dan nu al zo’n 12% van het nationaal inkomen aan de AOW moeten uitgeven. In feite is het nog niet eens 5%. Toch is het dramatische scenario nu juist wat het CPB ons de afgelopen 15 jaar steeds heeft voorgerekend.
De ontwikkeling van de AOW-uitgaven (2010-2060)
Als de AOW welvaartsvast is, stijgt de AOW-uitkering (bij benadering) even hard als het nationaal inkomen. De gevolgen staan in de tweede en de derde rij van tabel 2 (rode cijfers). We zien dat de AOW-uitgaven stijgen van bijna 5% in 2010 tot 8% van het nationaal inkomen in 2040. Ter vergelijking staan in de vierde rij de percentages die door het CPB (2010) worden gegeven.
Laten we nu aannemen dat de AOW-uitkering alleen de contractuele loonstijging volgt. Dit is in feite nog een optimistische aanname. We hebben immers gezien dat de AOW in de jaren 80 en 90 zelfs niet eens de contractloonstijging volgde. Een belangrijke vraag is nu de volgende. Stel dat de gemiddeld verdiende lonen met 2% per jaar stijgen. Hoeveel van die stijging is dan het gevolg van cao-afspraken (dus: contractuele loonstijging)? Het restant moet dan het gevolg zijn van de zogenaamde incidentele loonstijging. Dat is de loonstijging die komt doordat de beroepsbevolking steeds beter opgeleid is, er promoties gemaakt worden, enzovoorts. Het is moeilijk te voorspellen hoe dat de komende dertig jaar zal uitpakken. Mijn schatting is dat het ongeveer 50/50 zal zijn. Dus, per jaar stijgen de lonen met 1% door cao-afspraken en met 1% door incidentele stijgingen.
De AOW-stijgen tot 2040 maar in beperkte mate
Als we de gevolgen daarvan doorrekenen voor de AOW, krijgen we rij 5 en 6 in tabel 2 (groene cijfers). Zoals we zien, stijgen de AOW-uitgaven maar in beperkte mate, namelijk van 4,9% in 2010 tot 6% van het nationaal inkomen in 2040. Daarna daalt dit percentage, omdat dan de ‘grijze druk’ alweer begint af te nemen.
Uiteraard is dit resultaat afhankelijk van de veronderstelde stijging van de contractlonen. Als we aannemen dat de contractlonen met 1,5% (en het incidenteel dus met 0,5%) per jaar stijgen, dan is het resultaat voor de AOW-uitgaven minder gunstig. We zien dat in de oranje cijfers van de laatste rij (waar de verhouding contractloon/incidenteel loon op 75/25 is genomen). In dat geval bedragen de AOW-uitgaven 6,6 % van het nationaal inkomen in 2040. Dit is nog altijd lager dan de voorspelling van het CPB voor 2040 (7,9 %).
Hoe de AOW-uitgaven zich ontwikkelen, weten we nu niet
Wat de werkelijke ontwikkeling zal zijn kunnen we nu nog niet weten. We hebben in tabel 1 gezien dat de AOW-uitgaven in de afgelopen 40 jaar als percentage van het nationaal inkomen constant zijn gebleven. Dat zou in de komende 30 jaar ook kunnen gebeuren. Hoe dan ook, het constante arrangement voor de AOW zoals het CPB dat heeft doorgerekend weerspiegelt op geen enkele manier de feitelijke ontwikkeling in het verleden. Mijn eigen inschatting is dat de groene cijfers in tabel 2 meer de werkelijke ontwikkeling zal worden dan de oranje of rode cijfers. De voorlaatste rij in tabel 2 lijkt mij het meest waarschijnlijk. Dat geldt natuurlijk alleen bij ongewijzigde AOW-leeftijd van 65 jaar. Door de stijging van de AOW-leeftijd zullen de AOW-uitgaven als percentage van het nationaal inkomen gaan dalen.
0 reacties