De ouderen hebben nauwelijks politieke macht

Het is zo’n 40 jaar geleden dat ik als niet eens meer zo jonge economische onderzoeker belangstelling begon te krijgen voor de AOW. Met name was ik benieuwd of de politieke macht van ouderen de ontwikkeling van de AOW bepaalt. Zes jaar later, namelijk op 24 maart 1988, wist ik het antwoord en kon ik een proefschrift over dit onderwerp verdedigen.

Wat ik dan zo interessant vond aan de AOW? Het feit dat huidige werkenden premies betalen voor de AOW van huidige ouderen. De huidige werkenden moeten echter afwachten of ze, als ze zelf oud zijn, nog wel AOW zullen krijgen. Als toekomstige werkenden geen AOW-premie zouden betalen, betalen de huidige werkenden de AOW-premie voor niets.

De AOW als piramidespel

De AOW is dus een soort piramidespel. Werkenden betalen mee aan de huidige AOW. Zij zijn echter afhankelijk van toekomstige premiebetalers of ze een ‘opbrengst’ op hun premiebetaling ontvangen. Die opbrengst komt er als ze ervoor zorgen dat toekomstige werkenden meedoen aan het ‘spel’.

Dat zou bijvoorbeeld kunnen door dwang op toekomstige premiebetalers.  Die dwang moet dan in een democratie via de politiek lopen. Als de politieke macht van ouderen groot genoeg is, zijn de ouderen indirect in staat de AOW-premie te bepalen. Die AOW-premie wordt door de wetgever vastgesteld en werkenden moeten die AOW-premie betalen. Dan doen ze dus, hoewel niet vrijwillig, aan het ‘piramidespel’ van de AOW mee. Huidige werkenden moeten hopen dat in de toekomst hun politieke macht ook groot genoeg is om zo de AOW in stand te houden.

Waarom politici naar ouderen luisteren (of niet)

In de Nederlandse context wordt in het parlement gestemd over de hoogte van de AOW-premie, of eigenlijk de AOW-uitkering. Stel je eens voor dat een meerderheid van de parlementariërs voor een zo hoog mogelijke AOW-premie stemt. Dat kan komen omdat die meerderheid hun oren naar de ouderen laat hangen. Daar kunnen meerdere redenen voor zijn.

Ten eerste kunnen parlementariërs zelf relatief oud zijn en vooral hun eigen financiële belang voorop stellen. De gemiddelde leeftijd in het parlement is momenteel echter lager dan de gemiddelde leeftijd van de kiezer. Die leeftijden zijn namelijk 45 jaar tegenover 51 jaar (zie, Nationaal Kiezersonderzoek 2021 blz. 144). Bovendien ligt het niet voor de hand dat parlementariërs zich voornamelijk door hun eigen belang laten leiden. Als dat tegen de wensen van kiezers in zou gaan, schaadt dat immers hun herverkiezingskans.

Als er veel oude kiezers zijn

Ten tweede zouden deze parlementariërs voor hun herverkiezing vooral afhankelijk kunnen zijn van de ouderen. Daarom stemmen ze in het parlement in overeenstemming met de wensen van de ouderen. Een dergelijke bewering komt van Jan Donders en Flip De Kam in het economenblad ESB, over wie wij eerder hebben bericht. De titel van hun stuk geeft de kern weer: “Kloof tussen AOW en bijstand toont politieke macht van ouderen.”

Die bewering is gebaseerd op de waarneming dat het aandeel van 65-plussers in de kiesgerechtigde bevolking al decennialang toeneemt. Bovendien willen politici het aantal stemmen maximaliseren. Dan moet het belang van de AOW-gerechtigden zwaarder tellen voor parlementariërs dan het belang van bijstandsontvangers. Ergo, de parlementariërs kiezen voor een AOW-uitkering die hoger is dan de bijstand.

Kunnen wij daarmee instemmen? Nee, want er zijn minstens drie tegenwerpingen te maken.

Referenda over de AOW?

Stel dat voor de kiezer alleen zijn/haar eigen financiële belang telt. Neem ook aan dat er een referendum gehouden wordt over de hoogte van de AOW. Dan zal een meerderheid in zo’n zogenaamde directe democratie kiezen voor een ‘te’ hoge AOW-uitkering. Dit resultaat is al heel lang bekend (zie mijn proefschrift, 1988, hoofdstuk 3).

We krijgen deze uitkomst omdat de meerderheid van de kiezers nu eenmaal relatief oud is. Ouderen kiezen voor een hoge AOW-uitkering.

Referenda kennen wij echter niet. Bovendien zagen we zojuist al dat in het parlement de leeftijd van de parlementariërs zelf niet bepalend kan zijn voor de gewenste uitkeringshoogte. Parlementariërs kunnen dan immers gestraft worden door de kiezers. Bovendien kan de mate van ‘straffen’ door de kiezer afhangen van de politieke kleur van de parlementariërs.

Niet alle politieke partijen steunen op oude kiezers

Daaruit volgt al direct de eerste tegenwerping. Donders en De Kam suggereren dat alle parlementariërs op dezelfde wijze afhankelijk zijn van de politieke preferenties van de ouderen. In Nederland kennen we echter een meerpartijenstelsel. De politieke partijen in dit stelsel kunnen op verschillende wijzen afhankelijk zijn van de oudere kiezer.

Om dit te illustreren is onderstaande tabel relevant. De gegevens in deze tabel zijn afkomstig van het Nationaal Kiezersonderzoek 2021, blz. 146, en hebben betrekking op de Tweede-Kamerverkiezingen van 2021. In deze tabel wordt voor een aantal politieke partijen de zetelverdeling per leeftijdsgroep gegeven.

D66, Volt en FvdD zijn ‘jong’; CDA, PvdA en SP zijn ‘oud’

Om een voorbeeld te geven, als alleen de kiezers die voor 1946 zijn geboren de verkiezingsuitslag zouden bepalen, zou de PvdA geen 9 maar 19 zetels in de Tweede Kamer bezetten. De PvdA, SP en CDA zijn met name veel sterker bij oudere dan bij jongere kiezers. Dit geldt vanzelfsprekend ook voor de ouderenpartij 50Plus. Deze partij is echter niet in de tabel opgenomen, omdat inmiddels door een interne scheuring de partij de facto uit de Tweede Kamer is verdwenen.    

D66, GL, Volt en FvD zijn vooral populair bij de jongste kiezers, terwijl de VVD en PVV vooral kiezers van middelbare leeftijd tussen de 26 en 56 jaar oud trekken. Vooral voor kiezers jonger dan 40 jaar geldt dat hun (financieel) belang niet parallel met dat van oudere kiezers loopt.

Overigens, de populariteit van de ‘oudere’ politieke partijen onder diverse leeftijdsgroepen is de afgelopen 25 jaar niet heel veel veranderd. Dat blijkt uit eenzelfde soort analyse als hierboven, die de econoom Harry van Dalen in 1998 maakte. Ook toen waren het CDA en de PvdA erg afhankelijk van de oudere kiezers. De VVD en D66 waren vooral populair onder jongere kiezers. De VVD was toen wel meer dan nu een ‘partij voor de jongeren’.

In de regeringscoalitie tellen oudere kiezers niet zwaar mee

Uit bovenstaande tabel wordt duidelijk dat binnen de regeringscoalitie (VVD, D66, CDA en CU) alleen het CDA Kamerzetels zou kunnen verliezen als het belang van de oudste kiezers niet zwaar meetelt in het beleid. Voor de andere regeringspartijen geldt dat niet (D66) of minder (VVD, CU). Bij de oppositiepartijen SP en de PvdA zou het belang van de oudste kiezers zwaar moeten meetellen, maar bij PvdD, GL, Volt, de PVV en het FvD geldt dat weer niet, of minder.  

Er volgt dus dat de bewering van Donders en De Kam misschien voor een paar, maar zeker niet voor alle politieke partijen opgaat. In de regeringscoalitie is er vast wel steun te vinden om de bijstand in plaats van de AOW wat meer te steunen. En inderdaad, minister Carola Schouten (CU) wil de ‘menselijke maat‘ weer terug in de bijstand. Bijstandstrekkers moeten er bij kunnen werken, mogen giften ontvangen, enzovoort, zonder dat ze direct het recht op bijstand verliezen.

Maar hoe kan dat? Het ontbreekt, aldus Donders en De Kam, bijstandsontvangers immers aan belangenorganisaties die in Den Haag vechten voor hun belangen. Kijk je dan naar aantallen, dan is het bovendien evident dat het aantal mensen met bijstand (400.000, zie CBS) lager is dan het aantal mensen met een AOW-uitkering (3.565.000, zie CBS).

Aanvullende pensioen zijn al 14 jaar niet geïndexeerd

Bij al deze informatie moet ook nog bedacht worden dat van de AOW-gerechtigden slechts een kleine 150.000 personen voornamelijk AOW hebben (zie CBS). Voor meer dan 60 procent van de AOW-gerechtigden is het aanvullend pensioen een minstens zo belangrijke inkomensbron als de AOW.

Deze mensen zouden zich niet alleen maar druk moeten maken om de AOW, maar zeker ook om hun aanvullend pensioen. Parlementaire besluiten over de aanvullende pensioenen, met name wat het indexeren van de pensioenen betreft, heeft namelijk tot een groot koopkrachtverlies vanaf 2008 geleid (zie donkerblauwe curve in het plaatje hiernaast). Dat koopkrachtverlies was voornamelijk het gevolg van het niet indexeren van de aanvullende pensioenen ondanks protesten van onder andere ouderenorganisaties.

Mijn tweede tegenwerping tegen Donders en De Kam is dan dat als ouderen zo’n grote politieke macht zouden hebben, zij ook in staat moeten zijn geweest het grote koopkrachtverlies dat vanaf 2008 gaande is geweest tegen te houden. Waarom is dat niet gelukt? Antwoord: omdat ze helemaal niet zo’n grote politieke macht hebben.

Donders en De Kam zien de verkeerde homo sapiens

Dan, tenslotte, de derde tegenwerping. Donders en De Kam gaan ervan uit dat kiezers bij hun stemgedrag alleen hun eigen belang laten meewegen. Dat is een beeld van de homo sapiens dat wij economen natuurlijk graag willen ophangen. Maar bij dit onderwerp is het een beeld dat helemaal niet op ons – ons mensen – lijkt. Alsof niet gedurende duizenden jaren de mens is geëvolueerd van een egoïstisch agressief dier naar een zachtaardig coöperatief wezen (zie mijn blog hierover). Wij mensen willen in ieder geval onze armste ouderen niet in de goot laten eindigen. Die armste ouderen zijn niet de ouderen met een behoorlijk aanvullend pensioen. Het zijn de ouderen met alleen AOW of een klein aanvullend pensioen. Dat zijn dus ongeveer 150.000 personen.    

Er is volop empirisch bewijs voor de stelling dat kiezers bij het bepalen van hun politieke voorkeuren rekening houden met het belang van anderen. Bij pensioenen gaat het dan bijvoorbeeld om gevoelens van altruïsme van jongeren voor ouderen. Daarom steunen jongeren de AOW.

Jongeren betalen voor de ouderen, maar tot een zekere grens

Bij altruïsme is het betalen van de AOW-premie geen ‘last’ voor de werkenden. Het ondersteunen van ouderen geeft juist bevrediging.  Dat wil overigens niet zeggen dat werkenden de AOW onverkort blijven steunen als door vergrijzing de AOW-premie flink zou gaan stijgen. Een hogere AOW-premie gaat ten koste van de eigen consumptie van de werkenden. Het ligt voor de hand dat werkenden dan een deel van de kostenstijging van de AOW bij de ouderen willen leggen.  

Dit is wat ook feitelijk gebeurd is de afgelopen veertig jaar. De kosten van de vergrijzing zijn verdeeld tussen jongeren en ouderen. Desondanks zijn de bestuurders en de organisaties die onder hen staan – zoals het CPB en het CBS – voortdurend bang dat de kosten van de AOW uit de hand lopen. Zowel het CPB als het CBS melden zo nu en dan onheilstijdingen over de AOW.

Dit heeft inmiddels geleid tot de stijging van de AOW-leeftijd waar vooral armere ouderen last van hebben, zoals wij in De Volkskrant hebben beschreven. De manier waarop de stijging van de AOW-leeftijd is ingericht heeft daarmee een gematigde en rechtvaardige verdeling van de vergrijzingskosten tussen jong en oud verhinderd. Het lijkt erop dat Donders en De Kam die vergrijzingskosten nog minder gematigd en nog minder rechtvaardig willen verdelen.

Deze blogpost is een bewerking en een uitbreiding van een (kort) artikel dat op 21 oktober in het economenblad ESB verscheen.