De commissie Hervormingsagenda Jeugd is ook niet altijd concreet

Commissie wil minder bezuinigingen

Het is geen nieuws dat de gemeentelijke uitgaven voor de jeugdzorg de afgelopen tien jaar flink zijn gestegen. Terwijl die uitgaven in 2015 nog 3,6 miljard euro bedroegen, ging het in 2024 om meer dan het dubbele, namelijk 8,1 miljard euro. De gemeenten krijgen voor deze uitgaven geld van het Rijk, maar niet genoeg om de kosten te dekken. Alleen in 2015 kregen de gemeenten genoeg geld van het Rijk. Daarna stegen de uitgaven aan jeugdzorg veel sterker dan de middelen die ze van het Rijk ontvingen.

Het absolute dieptepunt was 2020 toen de gemeenten 1,3 miljard euro tekortkwamen op de jeugdzorg. Het Rijk heeft toen haar hand over haar hart gestreken, en veel meer budget overgemaakt naar de gemeenten dan de jaren daarvoor. Het gevolg was dat de tekorten voor de gemeenten daalden van 1,1 miljard euro in 2021 naar 0,2 miljard euro in 2022. Maar helaas, daarna begonnen de tekorten weer toe te nemen: in 2024 zaten we alweer op een tekort van 0,8 miljard euro.

Deze cijfers komen uit het rapport ‘Groeipijn‘ van de Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (vanaf nu: DHJ) dat op 30 januari 2025 uitkwam. De regering zou het advies van deze commissie zwaarwegend meenemen. De hoop van gemeenten was dat de commissie de regering zou aanbevelen nog meer bij te dragen aan de jeugdzorg om de loden last van de jeugdzorg althans enigszins van de gemeentelijke schouders af te halen. En inderdaad, de gemeenten hebben wel enige reden om te juichen.

De regering zou de helft van het tekort over de afgelopen twee jaar voor haar rekening moeten nemen, dat is de helft van 1,5 miljard euro. Verder moeten de bezuinigingen van 1 miljard euro die vanaf 2026 op de jeugdzorg ingeboekt stonden van tafel.

Commissie niet enthousiast over Hervormingsagenda

Dat waren dus financiële adviezen uit het rapport DHJ. Maar eigenlijk ging het rapport vooral over de zogenaamde Hervormingsagenda Jeugd (HJ). Over die HJ schreven wij op de website van Sociale Vraagstukken dat de HJ inderdaad niet meer dan een agenda was. De schrijver, Maarten van Ooijen, toen staatssecretaris voor VWS, signaleerde wel alle problemen waar de jeugdzorg mee kampt, maar gaf geen oplossingen. Die zouden vooral de mensen in het ‘veld’ moeten vinden. Hier schrijf ik dat de  voortgang van die HJ vooral op papier bestaat. Mijn stuk eindigt als volgt:

De opgesomde taken voor de gemeentelijke toegangsmedewerkers zijn haast bovenaards te noemen. Er is geen oplossing voor de ‘ongrijpbare’ verwijzingen door huisartsen. Er gebeurt nauwelijks iets aan de afbakening van de jeugdhulpplicht. Verder blijkt dat gemeenten zelf een oplossing moeten zien te bedenken voor het ‘normaliseringsprobleem’.

Bron: Eigen werk

Nu blijkt de DHJ zich ook over de voortgang van de HJ te hebben gebogen. De vraag  was of die voortgang voldoende vertrouwen geeft dat de beoogde effecten van de HJ gerealiseerd zullen worden. Al op blz. 6 van het rapport trekt de DHJ de conclusie dat de HJ “onvoldoende aandacht heeft voor het wegnemen en verminderen van de (structurele) factoren die leiden tot instroom naar jeugdhulp”.

DHJ sceptisch over de Stevige Lokale Teams

Een van de wensen uit de HJ was dat de gemeenten over ‘stevige lokale teams’ beschikken. Die teams bepalen, onder meer, of hulpvragers in aanmerking komen voor door de gemeente bekostigde hulp. De medewerkers van die lokale teams moeten daarbij eigenlijk multi-talenten zijn, omdat ze diagnosen moeten stellen op veel verschillende gebieden. Daarnaast moeten ze echter met veel partijen – scholen, therapeuten, gezinnen, huisartsen, enz. – contacten onderhouden.

De DHJ is nogal sceptisch over de stevige lokale teams. Op blz. 4 zegt de DHJ dat de stevige lokale teams “het kloppend hart van de Hervormingsagenda Jeugd” vormen. Die teams moeten echter wel gezag uitstralen en  over “brede deskundigheid” beschikken. Maar daar is nog wel “het nodige te winnen”.

Het werk van die lokale teams is overigens extra zwaar omdat de wet niet duidelijk aangeeft wanneer de gemeenten wel of niet hulp moeten geven. De Jeugdwet formuleert de zogenaamde jeugdhulpplicht namelijk behoorlijk onbepaald. Diverse commissies hebben daarom ook gevraagd om die jeugdhulpplicht in de wet wat duidelijker af te bakenen.

DHJ: afbakening van de Jeugdwet niet mogelijk, maar …

Op blz. 28 omschrijft DHJ tamelijk overtuigend wat het probleem is met die jeugdhulpplicht. De gemeenten zien niet hoe zij zelf de reikwijdte daarvan zouden kunnen afbakenen. Als zij het al zouden proberen, zal dat weinig indruk maken op veeleisende ouders. Die ouders beschouwen jeugdhulp namelijk als een recht. Als dat recht hen niet wordt toegekend, lopen ze naar de rechter. Het blijkt dat ze daar een goede kans hebben om alsnog hun zin te krijgen. Beroemd – of eigenlijk berucht – is een recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRB). Ik schreef daar eerder over. De CRB oordeelde dat de gemeenten in hun Verordening Jeugdhulp moeten opnemen hoe ze de eigen kracht van het gezin afwegen tegenover de problemen met hun kind of kinderen. Ik schreef dat niemand weet hoe je dat zou moeten formuleren.

De DHJ acht zo’n afbakening echter niet mogelijk. Op blz. 53 schrijft ze dat het erg complex is om tot een “passende formulering” te komen. Bovendien is het “goed voorstelbaar dat het beperken van de reikwijdte leidt tot toenemende druk op professionals in de lokale teams of op andere verwijzers om toch aanspraak te maken op geïndiceerde jeugdhulp.” Ik weet niet waar DHJ dit effect van het beperken van de reikwijdte vandaan haalt. Maar, als het inderdaad niet mogelijk is die jeugdhulpplicht concreet te beperken, zou ik zeggen dat het voor de hand liggende alternatief dan is om die jeugdhulpplicht helemaal af te schaffen.

… een minimum aan basisvoorzieningen is te omschrijven

DHJ acht dus een afbakening niet mogelijk. Ze adviseert echter wel op blz. 49 “om wettelijk het belang van een sterke sociaalpedagogische basis vast te leggen en daarin op te nemen wat het minimumniveau aan basisvoorzieningen (…) moet zijn dat lokaal moet worden aangeboden.” Dat is eigenlijk ook een soort afbakening, maar dan één die niet aangeeft wat de gemeente niet hoeft aan te bieden. Het is een afbakening die aangeeft wat een gemeente juist wel moet aanbieden.

Wat moet er dan precies in de wet komen? Hier heeft de commissie alleen maar algemeenheden of onhaalbare voorzieningen aan te bieden. Lees als voorbeeld het volgende (blz. 49): “de spreekuren van de jeugdgezondheidszorg, de kinderopvang en de school moeten ankerplaatsen worden.”  En:  op elke school zouden “professionals uit het stevige lokale team als vaste aanspreekpunten beschikbaar moeten zijn voor jongeren, ouders, docenten en schoolleiding.”

Is DHJ concreter dan de HJ?

Weet DHJ wel naar hoeveel scholen leerlingen in een gemeente gaan? In een kleine gemeente als Goirle, bijvoorbeeld, zijn dat er al achttien (18), waarbij sommige leerlingen ook nog naar scholen gaan die dertig kilometer buiten het dorp liggen. Moeten die “professionals uit het stevige lokale team” naar al die achttien scholen gaan? En, wat de commissie ook wil, moeten dan die professionals “ketenpartners consulteren en inschakelen als sprake is van specifieke problematiek”? De DHJ vindt de afbakening van de jeugdhulpplicht wensdenken, maar ik denk dat het alternatief van de DHJ het denken van een commissie weerspiegelt die met haar hoofd in de wolken zit.

We zijn inmiddels aangekomen in hoofdstuk 4 van het rapport van de DHJ. In dit hoofdstuk staan de adviezen uitgeschreven van de commissie, waaronder dus het net besproken minimum aan basisvoorzieningen. De commissie blijkt de HJ veelomvattend zonder prioriteiten te vinden (rapport DHJ, blz. 53). De HJ is niet duidelijk over hoe de besparingsdoeleinden bereikt moeten worden. Er ontbreken namelijk “concrete doelstellingen en prestatie-indicatoren” (blz. 56). Wij herkennen deze kritiek, zoals eerder door ons ook in Sociale Vraagstukken is opgeschreven. De commissie doet echter zelf ook geen concrete voorstellen op dit punt.  

DHJ: een regionale visie gaat de problemen oplossen

De wetgever heeft bepaald dat sommige vormen van jeugdzorg op regionaal niveau moeten worden ingekocht. De commissie bepleit voor deze vormen een regionale visie over de transformatie van het aanbod van  jeugdzorg. Die zou dan gezamenlijk door gemeenten en aanbieders moeten worden opgesteld (blz. 58). Voor de vormen van jeugdzorg die regionaal moeten worden ingekocht, zijn er echter een aantal problemen die de DHJ deels vermeldt. De commissie vermeldt op blz. 38 dat sommige gemeenten zich afvragen hoeveel ruimte er bij regionale inkoop nog overblijft om op lokaal niveau keuzes te maken. Ook signaleert de commissie dat gemeenten weinig grip hebben op de regionale uitgaven.

Dit laatste suggereert dat de gemeenten de controle op de kostenbeheersing kwijt zijn bij regionaal georganiseerde jeugdzorg. Dat is inderdaad niet denkbeeldig. De wetgever heeft namelijk wel bepaald dat sommige vormen van jeugdzorg op regionaal niveau moeten worden ingekocht, maar er geen regionaal parlement bij bedacht. Het bestuur van de regio hoeft zich niet te verantwoorden tegenover een regionaal parlement.

De raden kunnen zich wel tot hun eigen wethouder richten als er iets fout gaat met de jeugdzorg in hun regio, maar niet tot het bestuur van hun regio. Dat kan curieuze effecten hebben. Als een gemeenteraad het beleid van de regio afkeurt, kan hij wel zijn eigen wethouder de laan uitsturen, maar niet het regiobestuur. Het wegsturen van die ene wethouder hoeft echter geen enkel effect op het regiobestuur te hebben. Met andere woorden, de gemeenteraad staat in dit geval machteloos tegen eventueel wanbeleid van de regio. De commissie heeft of geen oog voor dit probleem of denkt dat een regionale visie dit probleem kan oplossen.

Conclusies: verzwegen problemen en abstracte oplossingen

Er zijn wel meer problemen in de jeugdzorg waar de commissie geen aandacht aan besteedt. Een heel opvallende is wel de zogenaamde medische verwijsroutes. Op blz. 21 van het rapport van DHJ lezen we dat slechts een derde van de verwijzingen naar de jeugdzorg van de gemeenten zelf komen. Het medisch domein – huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten – is echter verantwoordelijk voor bijna de helft van de verwijzingen.

De gemeenten hebben er bij de DHJ zelf over geklaagd dat zij maar beperkte invloed hebben op deze instroom via medici in de jeugdzorg. Het ligt voor de hand dat of gemeenten de kosten voor deze doorverwijzing niet langer hoeven te dragen of dat de medische verwijsroute wordt afgebogen naar de gemeenten. De commissie zwijgt hier echter over. Maar misschien moeten we het voorstel dat het Rijk de helft van de gemeentelijke tekorten op de jeugdzorg voor haar rekening moet nemen, als oplossing voor dit probleem interpreteren.

De commissie verwijt de HJ weinig concreet te zijn, maar zelf is de commissie ook niet altijd concreet. Er is geen concrete oplossing voor de afbakening van de jeugdhulpplicht. De commissie lijkt ook niet zo erg nagedacht te hebben over de praktische consequenties van de stevige lokale teams.  

Waar de commissie wel heel concreet over is, zijn de bezuinigingen op de jeugdzorg tot 2028. Die moeten van tafel. Lees dan de volgende quote op blz. 65 van het rapport van de commissie:

Benut de periode 2025 – 2028 om tot reële en meetbare besparingsdoelstellingen te komen, en hierop kwantitatief te monitoren.

Rapport DHJ, blz. 65

Dan volgt een technisch verhaal met volume-accressen, meerjarige financiële kaders, versterking van basisvoorzieningen, versterken van de sociale basis, enz. Dan denk ik: geef alstublieft minstens één concreet voorbeeld wat de gemeenten en de regio’s de komende jaren kunnen doen om de jeugdzorg weer (financieel) houdbaar te maken.