De AOW-uitkering mag best hoger zijn dan de bijstand

Zeer recent verscheen van Jan Donders en Flip De Kam een artikel in het economenblad ESB over de AOW. Zij beweren daarin dat de AOW-uitkering ten onrechte hoger is dan de bijstandsuitkering en, ja zelfs hoger dan het minimumloon. Zij vinden dat een slechte zaak, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de volgende citaten uit hun artikel:

Citaat 1:

“AOW-ontvangers lijken een voorkeursbehandeling te krijgen. Het heeft er alle schijn van dat politici meer oog hebben voor de inkomenspositie van ouderen dan voor die van bijstandsontvangers.” 

En citaat 2:

“Het blijft opmerkelijk dat er ettelijke miljarden zijn uitgetrokken om de inkomenspositie van alle ouderen te verbeteren, gegeven het feit dat armoede onder deze groep in verhouding weinig voorkomt.” 

De AOW-uitkering is hoger door de ouderenkorting…

Wat mij betreft is er geen verschil van mening over de feiten, al heb ik die feiten niet gecheckt. Ik heb er het volste vertrouwen in dat Donders en De Kam de goede berekeningen hebben gemaakt. De hogere netto AOW-uitkering is, ten eerste, het gevolg van belastingvoorzieningen waar AOW-ontvangers wel, maar bijstandsgerechtigden niet van profiteren. Een duidelijk voorbeeld daarvan is de ouderenkorting die ouderen wel, maar anderen niet mogen aftrekken van het inkomen voor het berekenen van de verschuldigde belasting.

Donders en De Kam beweren – zie het eerste citaat – dat deze belastingvoorzieningen voor ouderen uitdrukkelijk zijn ingevoerd om ouderen te bevoordelen zonder daarbij op het belang van bijstandsontvangers te letten. Zij geven daar echter geen bewijs voor. Ze laten namelijk niet zien of de wetgever een afweging heeft gemaakt tussen het netto-inkomen van AOW-ers en bijstandsontvangers. Die voorzieningen kunnen dus op zichzelf staande maatregelen zijn geweest, zonder dat er een andere bedoeling achter zat dan het verhogen van het netto-inkomen van de AOW-ontvangers. Het komt wel vaker voor dat er wetten worden ingevoerd zonder dat alle mogelijke effecten zijn overzien. Het is ook niet altijd mogelijk alle effecten van wetgeving van tevoren in te schatten.

… en omdat alle AOW-ers de heffingskorting krijgen

Een tweede belastingmaatregel betrof de afbouw van de zogenaamde kostwinnersfaciliteit in de inkomensheffing. Ook deze maatregel wordt door Donders en de Kam besproken. Voor deze maatregel heeft de wetgever wel een duidelijk motief gegeven. Het gaat om het volgende. Voorheen kreeg een niet werkende partner van iemand met een minimumloon een algemene heffingskorting toegekend. Deze heffingskorting kon worden overgeheveld naar de werkende partner met het minimumloon. Daar ook deze werkende partner de algemene heffingskorting van zijn of haar inkomen kon aftrekken, was er sprake van een dubbele heffingskorting. De consequentie van deze dubbele heffingskorting was dat het voor de niet-werkende partner minder aantrekkelijk was om te gaan werken. Dan daalt immers het netto-minimumloon van de werkende partner omdat de dubbele heffingskorting dan niet langer opgaat.

Het – overigens op termijn – afschaffen van de dubbele heffingskorting komt dus neer op het laten vervallen van een kostwinnersfaciliteit. De niet-werkende partner krijgt alleen nog een algemene heffingskorting als hij of zij gaat werken. De algemene heffingskorting moet je dus ‘verdienen’.

Bij minimumloon en bijstand is er maar één heffingskorting

De netto-minimumuitkeringen zijn in Nederland afgeleid van het netto-minimumloon. Daar het netto-minimumloon daalde door het vervallen van de dubbele heffingskorting, diende de dubbele heffingskorting ook bij de minimumuitkeringen, inclusief de bijstandsuitkeringen te vervallen. De AOW-uitkering – ook een minimumuitkering – werd daar echter van uitgezonderd. Dit is wat de wetgever daarover te melden had in het parlementair jaar 2010/2011: 

“De regering kiest ervoor de AOW uit te zonderen van de maatregel van de afbouw van de dubbele heffingskorting. De AOW is geen bijstandsvoorziening, waarvan de kern is dat het een inkomen op het sociaal minimum biedt. De AOW is een volksverzekering die een inkomensvoorziening biedt voor personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt en die hoger mag liggen dan het sociaal minimum. Bovendien speelt voor personen met een AOW-uitkering de belemmering tot het aanvaarden van werk geen relevante rol.”     

De overheid vindt dat de AOW hoger mag zijn dan de bijstand

Er zijn twee opvallende zaken in dit citaat. Ten eerste vindt de wetgever dat het inkomen van AOW-ers hoger mag zijn dan het sociaal minimum. Ten tweede hoeven mensen met een AOW-uitkering niet gestimuleerd te worden een betaalde baan te zoeken. De AOW is immers juist ingevoerd voor mensen voor wie het werken te zwaar begon te vallen. Dankzij de AOW konden – en kunnen – zij ophouden met werken.

Voor bijstandsontvangers geldt echter het omgekeerde. De overheid verbindt aan het verlenen van een bijstandsuitkering de plicht om actief naar werk te zoeken. Dat was overigens oorspronkelijk niet het idee van de bedenker van de bijstand, Marga Klompé. Dat werd pas later ingevoerd om het grote aantal mensen dat bijstand ontving in te dammen.

Vanuit dat laatste motief – er moet een prikkel zijn om actief naar werk te zoeken – is het laten vervallen van de dubbele heffingskorting zowel voor bijstandsontvangers als voor niet-werkende partners van alleenverdienende minimumloners een voor de hand liggende maatregel.

En het niet afschaffen daarvan voor de AOW is al even voor de hand liggend. Samenwonende AOW-ers hebben allebei recht op de algemene heffingskorting. De AOW is immers voor beiden een vervanging van het arbeidsinkomen. Dit geldt ook als een van beiden of allebei nooit gewerkt hebben.

Donders en De Kam maken een ‘verkeerde’ vergelijking

Als de niet-werkende partner van een minimumloner gaat werken, krijgt hij of zij ook de algemene heffingskorting. Dan hebben de partners allebei hun eigen heffingskorting. Net zoals een (echt)paar AOW-ers allebei hun eigen heffingskorting hebben. Daarom is het vreemd – ik zeg niet: misleidend – dat Donders en De Kam de AOW-uitkering van een echtpaar (1.799 euro netto per maand) vergelijken met het minimumloon van een alleenverdiener (1.748 euro per maand). De niet-werkende partner van de laatste kan immers gaan werken en dan ook recht krijgen op een eigen algemene heffingskorting. AOW-ers kunnen dat veel minder eenvoudig. Sterker, de wetgever gaat ervan uit dat zij niet gaan werken (zie bovenstaand citaat).  

De juiste vergelijking lijkt mij dan de netto AOW van een alleenstaande (met één heffingskorting) met het netto-minimumloon van een alleenverdiener. Voor een alleenstaande AOW-er is de AOW 30% lager dan het minimumloon.

Er zijn maar weinig alleenverdienende minimumloners

Donders en De Kam vinden het “merkwaardig” dat als een minimumloner met een niet-werkende partner AOW-er wordt en stopt met werken, het netto-maandinkomen van zijn huishouden stijgt. Maar dat is merkwaardig, omdat Donders en De Kam er bij hun vergelijkingen steeds van uitgaan dat er een niet-werkende partner is. Als de minimumloner alleenstaande zou zijn, gaat hij of zij er wel degelijk op achteruit (zie boven).

Het is bovendien niet erg representatief van een zogenaamde alleenverdiener uit te gaan. Er zijn 303.000 werknemers ouder dan 22 jaar die een minimumloon verdienen. Daarvan zijn er 58.000 alleenverdieners (zie CPB). Er zijn dus 245.000 werknemers ouder dan 22 jaar met een minimumloon die in een huishouden leven waar op zijn minst nog een tweede misschien lager of misschien hoger inkomen wordt verdiend. Het is dus eerder “merkwaardig” dat Donders en De Kam steeds van een situatie uitgaan waarbij het minimumloon het enige inkomen in het huishouden is. 

De AOW is een volksverzekering

Keren we dan terug naar het tweede bovenstaande citaat uit het artikel van Donders en De Kam. Het zou “opmerkelijk” zijn dat het kabinet ettelijke miljarden uittrekt om de koopkracht van ouderen te verbeteren, terwijl er haast geen armoede onder ouderen heerst. Dat laatste is waar, maar dat is ook altijd het doel van de AOW geweest. Het zou te allen tijde voorkomen moeten worden dat ouderen zichzelf niet meer kunnen onderhouden. Kennelijk vinden Donders en De Kam dat bij ouderen armoede best mag toenemen.

Die “ettelijke” miljarden zijn er overigens twee en nog wat. Dat is op zichzelf geen onoverkomelijke stijging van de overheidsuitgaven, zeker als je dat zet in het licht van de uitgaven die de overheid doet om de stijging van de energieprijzen voor alle huishoudens te verzachten. Die maatregelen kosten structureel vijf miljard euro per jaar.

De AOW is niet duur als zij een bijstand voor ouderen wordt

Het is inderdaad ‘duur’ om arme AOW-ers te ondersteunen, omdat dan alle AOW-ers ondersteund moeten worden. Dat is dan weer het gevolg van de keuze van de wetgever in de jaren 1950 om van het overheidspensioen een algemene volksverzekering te maken. We schreven daar eerder over. Als je dat niet wilt – en kennelijk willen Donders en De Kam en andere economen dat niet – dan moet je de AOW afschaffen en er een bijstandsregeling voor ouderen van maken. Maar dat gebeurt natuurlijk niet, zo suggereren Donders en De Kam omdat de ouderen zo’n grote politieke macht hebben dat zij maatregelen die de inkomenspositie van ouderen verslechteren kunnen blokkeren. Hebben de ouderen inderdaad zo veel invloed op de besluiten in het parlement? Ik betwijfel het, maar we komen daar in een apart blog op terug.