In deze epiloog lopen we nog eens op min of meer informele wijze de belangrijkste onderwerpen langs die we besproken hebben in deze cursus. We eindigen met een aantal subjectieve bespiegelingen
Welke landen worden lid van de EU?
Deze mini-cursus over economische unies ging uit van een economisch-theoretische benadering. Bij zo’n benadering gaat het vaak om het afwegen van voordelen tegenover nadelen. Toen we spraken over de vraag of het voor een land aantrekkelijk is om lid te worden van een economische unie (college 1) waren de voordelen het bestaan van een gemeenschappelijke markt, samenwerking op diverse beleidsterreinen die het eigen beleid ten goede komt, kostenbesparingen en onderlinge bescherming tegen economische tegenvallers.
Een nadeel van lidmaatschap van een economische unie is dat een land een deel van zijn autonomie moet opgeven. In een unie zal immers minstens een deel van de besluiten op centraal niveau genomen worden. Besluitvorming op dat centrale niveau unie kan dan tot beslissingen leiden die afwijken van wat een land zelf zou hebben besloten. Een zodanig groot welvaartsverlies kan de voordelen van het lidmaatschap van de unie overtreffen. Cruciaal is hier dus in hoeverre de landen die deel uitmaken van de unie van elkaar afwijkende preferenties hebben. Als die niet veel van elkaar afwijken, zal het welvaartsverlies van een centrale beslissing betrekkelijk klein kunnen zijn. De beslissing op centraal niveau zal immers op een of andere manier de gemiddelde preferentie weerspiegelen.
Is de EU een waardengemeenschap?
Economen spreken over preferenties als zij het hebben over wat mensen of landen willen, maar je zou ook kunnen spreken over de waarden die landen erop na houden. Als die waarden tussen landen die deel uitmaken van een unie ongeveer overeenkomen, kunnen we ook zeggen dat de landen een waardengemeenschap vormen. Vormt de EU een waardengemeenschap? Het lijkt er niet op. In de diverse lidstaten van de EU wordt heel verschillend gedacht over migratie, asielbeleid, de rechtsstaat.
Het bestaan van gelijke waarden heeft dan ook nauwelijks een rol gespeeld bij de diverse momenten waarop nieuwe lidstaten werden toegelaten tot de EU. Economische overwegingen hebben waarschijnlijk ook nauwelijks een rol gespeeld. Een voorbeeld: een nadeel van uitbreiding van de EU met Oost-Europese landen in 2004 was het grote verschil in lonen tussen Oost- en West-Europa. Daardoor zouden grote migratiebewegingen kunnen ontstaan, terwijl de economische convergentie tussen de lidstaten, als die al ooit tot stand zou komen, lang zou duren. Deze voor de hand liggende bezwaren – migratie en onzekere convergentie – tegen de uitbreiding van de EU zijn echter op geen enkel moment een punt van overweging geweest en in 2004 was de uitbreiding een feit.
Wie is er de baas in de EU?
Dat het expliciet verwaarlozen van economisch-theoretische overwegingen een risico inhoudt voor de verdere ontwikkeling van de EU wordt steeds duidelijker. Conflicten tussen Oost en West over de rechtsstaat, tussen West en Zuid over begrotingsbeleid, tussen vrijwel alle lidstaten over asielbeleid en migratie hopen zich op. Oplossingen voor al deze conflicten dienen zich niet makkelijk aan. Daar speelt dan ook nog mee dat het niet duidelijk is welk orgaan in de EU dit zou kunnen oplossen. Er is geen duidelijke centrale overheid in de EU. Zoals we in college 0 al opmerkten, staat er zowel een president (momenteel Charles Michel) als een voorzitter (Ursula von der Leyen) aan het hoofd van de EU.
Michel is voorzitter van de Europese Raad, die bestaat uit de regeringsleiders van de 27 lidstaten. De Europese raad beslist over het algemene beleid en stelt de politieke prioriteiten van de EU vast. Wetgeving op EU-niveau, echter, wordt voorbereid door de Europese Commissie, waar Von der Leyen de voorzitter is. Daarnaast is er dan ook nog het Europese Parlement dat meepraat over Europese wetgeving, maar veel minder bevoegdheden heeft dan de meeste landelijke parlementen in de EU.
Naast de Europese Raad staat de Raad van de Europese Unie, waarin ook de regeringen van de lidstaten zijn vertegenwoordigd. Deze Raden staan voor de interpretatie van de EU als een unie van staten of statenbond, ook wel confederatie genoemd. In een confederatie hebben de afzonderlijke lidstaten een grote invloed op de besluiten. In een federatie, echter, zijn het de EU-burgers die via het Europese Parlement – in plaats van via hun regering – invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming in de EU. Beide staatsvormen – confederatie en federatie – spelen een rol bij de besluitvorming in de EU. De EU heeft kennelijk in de afgelopen zestig jaar geen kans gezien een keuze te maken tussen beide staatsvormen, al lijkt het confederatieve element (zie hierna) te overheersen.
De lidstaten zijn de baas
Als de EU geen waardengemeenschap vormt, ligt onenigheid over centrale regelingen voortdurend op de loer. Om dat te vermijden zou het een optie kunnen zijn om de meeste overheidstaken aan de lidstaten te laten. Dit lijkt echter nauwelijks een oplossing omdat, zoals we in college 2 gezien hebben, de mate van centralisatie in de EU al betrekkelijk gering is. Er zijn een groot aantal beleidsvraagstukken waar men vanuit economisch gezichtspunt centralisatie zou verwachten, maar waar de lidstaten toch autonoom zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor buitenlands beleid, sociaal beleid en belastingbeleid. Anderzijds op gebieden waar wel in enige mate sprake is van centraal beleid, bijvoorbeeld asielbeleid en begrotingsbeleid, ontbreekt het in de EU aan geloofwaardige sancties tegen landen die centraal vastgelegde regels overtreden.
Dat centraal afgesproken regels door lidstaten van de EU niet goed worden nageleefd en ook niet geloofwaardig centraal kunnen worden afgedwongen, heeft ook te maken met de manier waarop centraal besluiten worden genomen. Zoals we net bespraken, hebben in de EU de regeringen van de lidstaten via de Raad van de Europese Unie en/of de Europese Raad een grote invloed op de besluiten. Als het dan op besluiten over sancties aankomt, betekent dat dat de lidstaten zelf over hun eigen sancties kunnen meebeslissen. In ieder geval de grote lidstaten zullen dan niet gauw sancties over zich uitgesproken krijgen. Daarvoor is hun formele en informele macht in de Raden te groot. De invloed van de Raden betekent in ieder geval dat het niet eenvoudig zal zijn beleidsterreinen naar het EU-niveau te centraliseren. Daarvoor is de invloed van de afzonderlijke lidstaten in die Raden te groot, terwijl de eensgezindheid tussen de staten op veel beleidsterreinen ontbreekt.
De migratie van Poolse werknemers naar het VK
De EU kent een gemeenschappelijke arbeidsmarkt. Dat betekent dat EU-burgers in alle lidstaten van de EU onbelemmerd mogen werken en daar dan ook als werknemers dezelfde rechten hebben als andere werknemers. In beginsel leidt een open gemeenschappelijke arbeidsmarkt tot welvaartswinst, omdat EU-burgers op plaatsen kunnen gaan werken waar hun productiviteit het hoogste is. Vrije migratie is echter niet alleen een goed-nieuwsshow. Er zijn weliswaar winnaars, maar er zijn ook verliezers van migratie. In de immigratielanden neemt namelijk de concurrentie op de arbeidsmarkt toe door immigratie. Dat kan tot daling van de lonen van de oorspronkelijke werknemers leiden (zie college 3).
Hoewel empirisch de effecten van vrije migratie niet eenduidig vastliggen, heeft interne migratie vanaf 2004 tot veel discussie en spanning geleid. Tot 2004 was de emigratie tussen de lidstaten van de EU beperkt. Dat veranderde echter met de uitbreiding van de EU met de Oost-Europese staten. Veel Oost-Europese werkenden bleken al gauw hun heil in West-Europa te zoeken, waarbij velen van hen een voorkeur hadden voor het Verenigd Koninkrijk (VK). De toenemende aanwezigheid van Poolse werknemers op de Britse arbeidsmarkt leidde in het VK tot onvrede. De vrije onbelemmerde emigratie was in ieder geval een belangrijk argument voor de voorstanders van Brexit. Als het VK uit de EU zou vertrekken, zou het VK immers weer zelf kunnen bepalen wie toegang tot het VK zou krijgen en wie niet.
Van wie is het asielbeleid?
Misschien nog een groter twistpunt dan de gemeenschappelijke arbeidsmarkt is het vraagstuk van immigratie van buiten de EU. Bij deze externe migratie gaat het voor een groot deel om asielzoekers. Mensen die vluchten uit ‘onveilige’ landen, hebben in de EU recht op asiel. Een onderdeel van het asielbeleid is dus om vast te stellen of een asielzoeker uit een onveilig land komt. Een belangrijke vraag daarbij is of het de lidstaten toegestaan moet worden het toelatingsbeleid in autonomie te bepalen en uit te voeren. Het antwoord lijkt duidelijk: er is namelijk een gemeenschappelijk asielbeleid waarbij de EU ervan uitgaat dat alle lidstaten asielzoekers op dezelfde manier behandelen. Er zijn echter genoeg indicaties dat lidstaten hun eigen normen hebben. Duitsland, bijvoorbeeld, was tijdens de vluchtelingencrisis van 2015 heel soepel: alle asielzoekers werden zonder nader onderzoek toegelaten. Toen dat tot een vloedgolf aan politieke vluchtelingen naar de EU leek te gaan leiden, begonnen andere landen hun grenzen te sluiten en lieten niemand meer toe. Het centrale asielbeleid bleek dus decentraal toch zeer verschillend uitgelegd te worden. De onenigheid over asielbeleid en migratiebeleid in het algemeen is sinds 2015 eerder toegenomen dan afgenomen.
Nederland belastingparadijs
Voor kleine landen is het financieel zeer aantrekkelijk om een zogenaamd belastingparadijs te zijn. Hoewel brievenbusfirma’s deze kleine landen in absolute zin weinig belastingopbrengsten opleveren, zijn de opbrengsten per inwoner door het geringe aantal inwoners wel hoog. Dit verklaart waarom de meeste belastingparadijzen zich op kleine paradijselijke eilanden, zoals de Kaaimaneilanden of Bermuda, bevinden. Nederland blijkt echter ook steevast als een belastingparadijs te worden aangemerkt. Belastingparadijzen zijn schadelijk voor niet-belastingparadijzen, want die laatste verliezen belastinginkomsten als bedrijven via constructies hun winsten in een belastingparadijs laten registreren. De EU neemt echter nauwelijks maatregelen tegen de lidstaten die als belastingparadijzen getypeerd kunnen worden. In college 4 wordt beschreven dat een reden daarvoor kan zijn dat er in de EU vrijwel geen centraal belastingbeleid bestaat. De lidstaten zijn autonoom wat betreft specifieke belastingverdragen die zij met andere landen buiten de EU afsluiten en ook wat de tarieven van specifieke belastingen betreft.
Belastingconcurrentie in de EU is schadelijk
Het is gebleken dat deze decentrale besluitvorming vooral bij de belastingen op bedrijven, zoals bijvoorbeeld de vennootschapsbelasting, tot aanzienlijke welvaartsverliezen kan leiden. Landen proberen namelijk via lage tarieven op de winstbelasting bedrijven uit andere landen weg te lokken. Als alle landen dat echter proberen te doen, ontstaat een race to the bottom met de tarieven waarvan geen enkel land uiteindelijk beter wordt. Het eindresultaat zal dan immers zijn dat geen enkel land een concurrentievoordeel op de andere landen heeft weten te bereiken omdat ze alle de tarieven verlaagd hebben. Bedrijven, met name internationale bedrijven, kunnen er baat bij hebben, maar de burgers van de lidstaten verliezen, doordat zij of meer belasting moeten betalen door de lagere opbrengst uit de winstbelasting, of genoegen moeten nemen met minder collectieve voorzieningen.
Slot: laat de objectiviteit nu maar los
In deze cursus hebben wij gepoogd met een objectief-economische bril naar unievorming, toegepast op de EU, te kijken. Onze eigen waardeoordelen hebben we geprobeerd voor ons te houden. Die waardeoordelen hebben we natuurlijk wel, ook al zijn die deels weer op economisch-theoretische overwegingen gebaseerd. Hierna volgen er een aantal.
Wat vinden wij van overdrachten tussen lidstaten?
In de EU vinden er overdrachten tussen lidstaten plaats. Als het een lidstaat slecht gaat, wordt het geholpen door de andere lidstaten. Is dat een mooie eigenschap? Soms wel, maar soms ook niet, want het kan de landen die ondersteuning krijgen in een permanente staat van armoede dompelen, zie hier voor een uitleg. De coronacrisis heeft die mogelijke ‘armoedeval’ nog eens versterkt, zie hier, en heeft het ontbreken van een waardengemeenschap in de EU ook weer eens aan het licht gebracht, zie hier.
Overdrachten tussen lidstaten voorkomen dus waarschijnlijk niet dat sommige lidstaten in een staat van permanente armoede komen. De EU zou natuurlijk wel een poging kunnen doen door aanvullend gericht beleid de lidstaten op achterstand economische stimulansen te bieden. Het is echter bedroevend te constateren dat het EU-orgaan die zo’n taak op zich zou kunnen of moeten opnemen, namelijk de Europese Commissie, nalaat die stimulansen te bieden. In plaats daarvan heeft de Europese Centrale Bank (ECB), die taak de afgelopen jaren op zich genomen. De ECB heeft echter hele andere taken en wordt bovendien niet democratisch gecontroleerd (zie hier).
Wat vinden wij van besluitvorming in de EU?
Over de besluitvorming in de EU hebben we opgemerkt dat de lidstaten overheersend zijn bij de besluitvorming op EU-niveau, maar dat het federale karakter ook een rol speelt. Dit maakt het onmogelijk te bepalen wat voor een staatsvorm de EU nu eigenlijk heeft, zie hier. Wel staat vast dat de invloed van de lidstaten een verdere ontwikkeling van de EU kan blokkeren en op sommige beleidsterreinen daadwerkelijk blokkeert.
Om maar een voorbeeld te noemen. In de EU bestaat een agentschap dat zich bezig houdt met de bewaking van de buitengrenzen. Het is het belang van alle lidstaten dat mensen niet pogen de EU-grens illegaal over te steken. Het is echter uiterst curieus dat dit agentschap niet op eigen gezag de buitengrens kan bewaken. Daarvoor heeft het de toestemming van de desbetreffende lidstaten nodig. Het is een voorbeeld van de disproportionele invloed van de lidstaten op de actiemogelijkheden van EU-organen. Die invloed komt vooral tot uiting in de Europese Raad. Ik ben er voorstander van om die Raad af te schaffen.
Die niet altijd positieve invloed die de lidstaten uitoefenen blijkt vooral uit het gedrag van de leiders van de grote lidstaten, Duitsland en Frankrijk. Angela Merkel, dit jaar (2021) nog de bondskanselier van Duitsland heeft vele besluiten op haar naam die schadelijk waren voor de EU. Haar opstelling tijdens de vluchtelingencrisis van 2015 was daar een voorbeeld van (zie hier voor een uitleg). Merkel en ook Macron, president van Frankrijk, kunnen we niet als staatslieden bestempelen die de EU het pad naar een verdergaande eenwording aanwijzen.
Wat vinden wij van migratie?
Dan, tenslotte, een paar opmerkingen over de effecten van externe migratie op de EU in het algemeen en Nederland in het bijzonder. Veel Nederlandse politici spreken liever niet over de negatieve effecten die toegelaten vluchtelingen op de Nederlandse economie kunnen hebben. Zelf schreef ik in 2013 dat open grenzen het einde van de welvaartsstaat in zou kunnen luiden. Dat kwam mij op een aantal sceptische reacties te staan. Hoe kon ik dat bewijzen? Feitenvrij kun je van alles beweren. Het CPB had echter al veel eerder, namelijk in 2003, de kosten van immigratie voor de Nederlandse economie laten zien. Het CPB heeft die berekening daarna nooit meer overgedaan, misschien omdat dit niet politiek opportuun werd bevonden. Dit jaar (2021) kwam echter een groep economen, onder wie mijn vroegere vakgroepvoorzitter Joop Hartog, met berekeningen van de kosten van immigratie. De uitkomsten van die berekeningen waren dramatisch, maar het rapport vond geen enkele weerklank. Integendeel, het werd verdacht gemaakt omdat het rapport was gesponsord door Baudet c.s. (wat inderdaad niet handig was, maar aan het waarheidsgehalte van de berekeningen niets afdeed). Voor mij was het een bewijs dat bij dit onderwerp insinuaties en misleiding de discussie over immigratie kenmerken.
Dit is het einde van college 5. Als je je nog niet hebt aangemeld voor de cursus, ga dan naar het overzicht. Daar wordt beschreven hoe je je kunt aanmelden.
reproductie foto op basis van de creative commons licentie
0 reacties