0. Inleiding
Naties of staten zijn in de geschiedenis op verschillende manieren en met verschillende tempo’s ontstaan. Frankrijk en Engeland waren al vroeg in de Middeleeuwen min of meer centraal geleide landen. In Duitsland en Italië, echter, bleven lang versplinterde deelstaten bestaan die pas laat in de 19e eeuw verenigd werden. In Duitsland gebeurde dat, onder invloed van de ‘ijzeren kanselier’ Otto von Bismarck, na de Frans-Duitse oorlog van 1870; in Italië was in 1870 de eenheid een feit, waarbij de nationalist en generaal Giuseppe Garibaldi een hoofdrol speelde. Wat al deze landen kenmerkte was dat er een soort nationale identiteit ontstond, tot uitdrukking komend in een gedeelde taal en gedeelde waarden. Die nationale identiteit ging zo ver dat tot diep in de 20e eeuw bewoners van deze landen bereid waren hun leven te geven in oorlogen met naburige landen.
Waar we het over gaan hebben
In dit college gaan we eerst na wat de kracht van een unie bepaalt. Deze kracht hangt af van de sterkte van de centrale overheid, maar het bestaan van een sterk centraal gezag hangt op zijn beurt ook weer af van het bestaan van een vorm van waardengemeenschap in de unie. Als burgers van de diverse lidstaten dezelfde waardes erkennen, zullen zij eerder de centrale overheid van de unie als centraal gezag erkennen. Deze factoren bespreken we in §1.
Daarna gaan we in §2 na waarom autonome landen hun autonomie zouden willen opgeven om lid te worden van een unie. Een eerste reden is dat het lidmaatschap van een unie tot een grotere doelmatigheid en/of effectiviteit van de collectieve sector van het land zal leiden. Daar lidmaatschap van een unie in beginsel betekent dat een land niet meer helemaal autonoom over zijn collectieve sector zal kunnen beschikken, zal het voordeel van een doelmatiger en effectievere collectieve sector wel moeten opwegen tegen het nadeel van het verlies aan autonomie.
In §3 gaan we na of de EU zich aan het ontwikkelen is in de richting van een waardengemeenschap. Oftewel, is er een kans dat de EU ooit een federatie wordt?
In §4 wordt een tweede reden besproken voor landen om lid te willen worden van een unie. Een unie kan namelijk ook bescherming bieden tegen economische en/of andersoortige risico’s. Een lidstaat die getroffen wordt door een crisis zal veelal (niet altijd) door de andere lidstaten geholpen worden om de crisis het hoofd te bieden. Een dergelijke hulp is echter, zoals we daar zullen zien, niet vanzelfsprekend als de mogelijkheid van hulp lidstaten ertoe aanzet risico’s te nemen die de kans op een crisis vergroten.
Dit college wordt besloten met een korte epiloog.
1. Wat bepaalt de kracht van een unie?
De sterkte van het centraal gezag
Naast eenheidsstaten, die betrekkelijk centraal bestuurd worden (en werden), zoals bijvoorbeeld Frankrijk, wijst de geschiedenis uit dat er ook naties bestaan die via een al dan niet moeizame eenwording zijn ontstaan. Naast Duitsland zijn daar de Verenigde Staten (VS) een voorbeeld van. Deze landen zijn ontstaan doordat afzonderlijke staten zich in een federatie ondergeschikt maakten aan een centraal gezag. De VS waren oorspronkelijk autonome koloniën die zich verenigden als gevolg van een gezamenlijke strijd tegen het moederland Groot Brittannië. De VS beschikten eerder over een gezamenlijk leger dan over een gecentraliseerde financiering van dat leger. In de oorlog tegen de Britten bleek het voor legeraanvoerder George Washington daarom ook voortdurend een strijd om voldoende financiering voor het leger van de staten te krijgen. Er was immers geen centraal gezag dat over die financiering kon besluiten, maar er was toestemming van al de afzonderlijke staten nodig.
De VS in zijn beginjaren doet denken aan de huidige situatie in de Europese Unie (EU). Het centraal gezag in de EU is diffuus en kan geen besluiten nemen zonder de lidstaten gehoord te hebben. De EU is dus geen federatie – waar wel een centrale overheid autonoom besluiten kan nemen – maar eerder een unie zoals de VS dat tijdens de strijd tegen de Britten was.
Een belangrijk onderscheid tussen de VS toen en de EU nu is dat de EU vooral gemotiveerd lijkt te zijn door economische overwegingen en niet door politieke overwegingen – er is nog steeds geen gezamenlijk leger of een gemeenschappelijk buitenlands beleid in de EU – terwijl die motivering in de VS eerder andersom was. De oorspronkelijke koloniën in de VS hadden een evident gemeenschappelijk belang om zich politiek te verenigen: zij wilden zich losmaken van Groot Brittannië en konden dat niet op zichzelf. Hoewel het nog wel even duurde voor een sterke federale overheid zich in de VS aftekende, werkte het gedeelde belang positief in op de acceptatie van federaal gezag.
Gedeelde waarden
In een wereld waarin globalisering steeds belangrijker lijkt te worden en vrijwel geen enkel land zich af kan afsluiten van de buitenwereld, zou het voor niet aangesloten landen steeds aantrekkelijker moeten worden om toe te treden tot een unie als de EU. Er zijn echter ook tegenkrachten werkzaam. We hoeven maar te wijzen op verschijnselen als ‘Brexit’, ‘Catalunya independencia’ en op het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in de jaren 1990. Kennelijk kan het deel uitmaken van een unie ook negatieve effecten met zich brengen die een verlangen naar onafhankelijkheid oproepen.
Die negatieve effecten zullen minder van belang zijn als de burgers van een unie van staten op een of andere manier gebonden zijn door gedeelde waarden. Dat kan een gedeelde taal zijn, maar het kan ook gaan om dezelfde culturele gewoonten. Economen ‘vertalen’ dit met hun vakjargon in de uitspraak dat burgers in een unie van staten (ongeveer) gelijke preferenties hebben. Als de burgers van verschillende staten dezelfde preferenties hebben op het gebied van bijvoorbeeld herverdeling van inkomens, schoon milieu of defensie, zullen besluiten over deze zogenaamde collectieve goederen binnen de unie door alle lidstaten gedragen worden.
Intermezzo: definitie van collectieve goederen
Collectieve goederen zijn goederen die door alle burgers tegelijkertijd kunnen worden ‘geconsumeerd’. Neem het geval van defensie. Defensie is een goed waarbij de consumptie door een individu niet ten koste gaat van de consumptie van een ander individu. Er is dus inderdaad sprake van gezamenlijke consumptie, alle individuen consumeren defensie gelijktijdig en ook nog in dezelfde hoeveelheid. Er is bovendien geen vrije keuze wat de hoeveelheid betreft, ieder individu zal zich tevreden moeten stellen met de hoeveelheid die is aangeboden. Dat leidt direct tot een tweede kenmerk van collectieve goederen, namelijk dat niemand van het gebruik van een collectief goed kan worden uitgesloten. Iedereen profiteert van de bescherming die defensie biedt, of men dat nu wil of niet.
2. Wanneer wil een land lid worden van een unie? (hogere effectiviteit en lagere kosten)
Besluiten over collectieve goederen buiten de unie
Als een staat autonoom kan beslissen over de omvang en de kwaliteit van een collectief goed, dan zal hij dat kunnen doen op basis van een afweging van de baten tegen de kosten. Hoe meer waarde men hecht aan het collectieve goed, ofte wel hoe groter de baten ervan zijn, des te groter de omvang van dat collectieve goed zal zijn. Anderzijds, hoe hoger de kosten (bijvoorbeeld in de vorm van af te dragen belastingen), des te lager de omvang van het collectieve goed. Hoe dan ook, in een democratie zullen politieke besluiten over collectieve goederen op een of andere manier de voorkeuren van de burgers weergeven.
Economen gaan bij dat soort besluiten ervan uit dat vanaf een zekere hoeveelheid de kosten sterker stijgen dan de baten, zodat er een hoeveelheid van het collectieve goed bestaat, waar het verschil tussen baten en kosten (de netto baten) maximaal is. Dit is de ‘optimale’ hoeveelheid van het goed.
Er wordt in het vervolg van uitgegaan dat het parlement deze optimale hoeveelheid zal kiezen, gegeven de baten en de kosten van het collectieve goed (zie voor verdere details de tekst Economische Basiskennis). Uiteraard is dat een stilering van wat er werkelijk in het parlement gebeurt. Daar wordt zelden ‘from scratch’ gestemd over de hoeveelheid van een collectief goed. Meestal wordt stilzwijgend de bestaande hoeveelheid als gegeven aangenomen en wordt er soms door parlementariërs aangedrongen op kleine positieve of negatieve wijzigingen van de hoeveelheid.
De besluitvorming op basis van baten en kosten zoals economen die stileren is dus een (grove) benadering van de (parlementaire) werkelijkheid. Toch levert die benadering waardevolle inzichten op, want die maakt het mogelijk de situatie waarbij een staat zelfstandig besluiten neemt over zijn collectieve goederen te vergelijken met een situatie waarbij de staat onderdeel is van een unie. In het laatste geval dient een staat zich (deels of geheel) te conformeren aan besluiten die de unie neemt.
Bekijk nu eerst hoe een staat de omvang van een collectief goed bepaalt als het daar autonoom over kan beslissen. De daar geïntroduceerde methode en variabelen zullen in de tweede video gebruikt worden.
Besluiten over collectieve goederen binnen de unie
In een unie van staten zullen in beginsel politieke besluiten een weergave zijn van de waarde die alle burgers in de unie hechten aan de collectieve goederen. Dat betekent dat als de waarden van de burgers verschillen tussen de staten politieke besluiten van de unie een compromis zullen zijn.
Alleen als de burgers van alle staten ongeveer dezelfde preferenties hebben en de kosten van het in stand houden van de collectieve goederen voor de unie als geheel ook ongeveer gelijk zijn, krijgt iedere staat wat hij zelf ook zou hebben gekozen. In dat geval is het natuurlijk wel de vraag waarom de staten lid zouden willen worden van de unie. Een economische of politieke unie moet meer te bieden hebben dan wat staten ook zelf kunnen bereiken. Als de staat in dit geval lid wordt van de unie, raakt het beslissingsbevoegdheid aan de unie kwijt, maar er staat geen meerwaarde tegenover.
In het vervolg van dit college gaat het om de vraag waarom staten er toch vrijwillig toe overgaan om lid te worden van een economische (of politieke) unie. Het zal blijken dat zowel bij gelijke als bij ongelijke preferenties tussen staten er redenen kunnen zijn om lid te worden van een unie.
We noemen hier twee overwegingen – later noemen we er nog meer – die naar een positief effect op de welvaart leiden bij toetreding tot een unie. Ten eerste zou bij toetreding tot de unie de waarde van de collectieve goederen kunnen toenemen en, ten tweede, zouden in een unie schaalvoordelen kunnen optreden waardoor de kosten dalen.
Hogere effectiviteit in een unie
Wat de eerste overweging betreft, het is mogelijk dat de collectieve voorzieningen bij integratie van de staten effectiever ingezet kunnen worden. Neem het voorbeeld van de misdaadbestrijding. Als een land op eigen houtje boeven probeert te vangen, houdt de misdaadbestrijding bij de grens op, maar als staten in een unie hun justitieel beleid op elkaar afstemmen en met elkaar samenwerken, kunnen de boeven ook voorbij de grens nog gepakt worden. Het justitieel apparaat wordt dan dus inderdaad effectiever. Een ander voorbeeld is het milieubeleid. Als dat beleid tussen de lidstaten gecoördineerd wordt kan voorkomen worden dat een staat een beleid voert dat schadelijk kan zijn voor naburige staten. Als laatste voorbeeld kan het leger genoemd worden. Burgers in de unie zullen beter beschermd zijn als de unie een groter effectiever leger in stand kan houden dan als iedere lidstaat zijn eigen leger zou hebben (zie het leger van de VS tijdens de onafhankelijkheidsoorlog tegen Groot-Brittannië).
De voorbeelden hiervoor betekenen in feite dat bij iedere omvang van een gegeven collectief goed (bijvoorbeeld het leger) de baten voor de burgers zullen toenemen bij lidmaatschap van een unie. Als bij iedere omvang de baten toenemen, zullen ook de netto baten (baten minus kosten) toenemen, want de kosten per eenheid veranderen in dit geval niet. Het ligt dan voor de hand dat de staat binnen de unie een grotere hoeveelheid van het collectieve goed zou kiezen dan buiten de unie. Bij die grotere optimale omvang zullen bovendien de netto baten hoger zijn dan buiten de unie.
Lagere kosten in een unie
Het voorbeeld van een unieleger geeft ook aan dat er sprake kan zijn van schaalvoordelen als de unie een collectief goed aanbiedt. Door het niet langer in stand houden van legers in alle staten, maar slechts met één unieleger te opereren, is het niet langer nodig dat alle lidstaten alle onderdelen van een leger blijven verzorgen. Sommige lidstaten brengen tanks in, andere lidstaten specialiseren zich op onderzeeboten, enzovoorts. Omdat de lidstaten bij een unieleger niet langer alle onderdelen van een krijgsmacht in stand hoeven te houden ontstaan er schaalvoordelen. Lidstaten kunnen zich in een bepaald onderdeel specialiseren en kunnen daar beter in worden dan wanneer ze alle onderdelen van de krijgsmacht moeten blijven aanbieden. Door samenwerking binnen de unie kan men kostenvoordelen boeken, die lidstaten afzonderlijk niet zouden kunnen realiseren.
In dit geval zijn bij iedere hoeveelheid van het collectieve goed de kosten per eenheid lager, maar de baten zijn ongewijzigd. De netto baten bij een gegeven omvang nemen dus in dit geval ook toe. Ook in dit geval ligt het voor de hand dat binnen de unie de hoeveelheid van het collectieve goed waarbij de netto baten voor de staat maximaal zijn bij een hogere hoeveelheid zal liggen. Bovendien zullen bij die hogere hoeveelheid de netto baten hoger zijn dan buiten de unie.
Het effect van verschillende voorkeuren
Dus, het kan voor een staat aantrekkelijk zijn lid te worden van een unie als de waarde van de collectieve voorzieningen er door toeneemt en/of als de kosten van het aanbieden van collectieve voorzieningen er door afnemen. De netto baten die de staat aan het collectieve goed in de unie ontleent zullen dan hoger zijn dan de netto baten die buiten de unie worden gerealiseerd.
De staat zal in een unie echter veelal niet autonoom kunnen beslissen over de optimale hoeveelheid van het collectieve goed. Als de unie beslist over de hoeveelheid en de preferenties tussen verschillende lidstaten verschilt niet of weinig, zal er een hoeveelheid gekozen worden die weinig afwijkt van de hoeveelheid die de staat zelf zou hebben gekozen.
Als de voorkeuren voor collectieve goederen tussen lidstaten verschillen, is het echter niet zonder meer duidelijk dat een staat lid zou willen worden van een unie.
Neem weer het voorbeeld van een unieleger. Als staten tot de unie willen toetreden, hebben zij een bepaalde voorkeur voor de omvang van het unieleger. Het zou echter toevallig zijn als die gewenste omvang van het unieleger door de ‘nieuwe’ lidstaat ook de omvang zou zijn die de unie wenst. De omvang van het unieleger zal af kunnen wijken van wat iedere staat zelf wil. Een lidstaat van een unie heeft wel invloed op het besluit over de omvang van het unieleger, maar kan er uiteraard niet zelfstandig over beslissen.
In een unie raken overheden (en dus hun kiezers) onvermijdelijk een deel van hun autonomie kwijt. Dat nadeel (verlies van autonomie door centraal voorschrift) moet afgewogen worden tegen het voordeel (effectievere en efficiëntere collectieve sector). Als de unie beslist over de omvang van een collectief goed, kan er een omvang gekozen worden die afwijkt van de hoeveelheid die de staat zelf zou hebben gekozen. De netto baten in de unie zullen dus lager zijn dan de netto baten als de staat in de unie zelf de hoeveelheid kan bepalen. De netto baten in de unie kunnen hoger zijn dan de netto baten buiten de unie, maar ook lager.
In het laatste geval (netto baten in de unie lager dan onder autonomie) is het voordeel van lidmaatschap van de unie kleiner dan het nadeel, Een staat zal dan liever geen lid willen worden (of blijven) van de unie. Bekijk daarover de volgende presentatie.
Het voorbeeld van een unieleger is extreem omdat er maar één bepaalde omvang van het leger kan worden gekozen. Voor andere collectieve voorzieningen, zoals bijvoorbeeld het begrotingsbeleid, zal iedere lidstaat beslissingsbevoegdheid kunnen houden, maar niet altijd onbeperkt. In de EU bijvoorbeeld, moeten lidstaten aan bepaalde voorschriften voldoen voor hun begrotingsbeleid: het tekort op de begroting mag niet hoger zijn dan 3% van het nationaal inkomen en de overheidsschuld moet minder dan 60% van het nationaal inkomen bedragen. Die voorschriften beperken de beleidsvrijheid van lidstaten en zijn niet altijd in overeenstemming met wat de lidstaten zelf zouden willen. Wanneer de centrale voorschriften van de unie ’te ver’ afwijken van de eigen beleidsvoorkeuren van een (potentiële) lidstaat, zal het niet aantrekkelijk zijn voor die lidstaat om lid van de unie te worden.
De status-quo bias
Natuurlijk zijn in een unie de landen op een of andere manier zelf betrokken bij de vaststelling van de centrale voorschriften. Als de landen voldoende op elkaar lijken en ongeveer dezelfde wensen hebben ten aanzien van begrotingsbeleid, misdaadbestrijding, sociale bescherming, migratiebeleid, enz. enz., zullen de landen het wel eens kunnen worden over de centrale voorschriften. De landen zullen dan ook graag toetreden tot deze unie van gelijk gezinde landen. Dit wordt wel de status-quo bias van unievorming genoemd: tot een unie zullen landen toetreden die het bij voorbaat ‘redelijk’ met elkaar eens zijn.
Als de wensen van de diverse lidstaten ongeveer overeenkomen, zal de gekozen omvang van de collectieve voorzieningen niet ver afwijken van wat de lidstaten zelf gekozen zouden hebben. Het nadeel van het lidmaatschap van de unie – namelijk het verlies aan autonomie – is dan niet zo groot, terwijl het voordeel – effectievere collectieve voorzieningen – wel groot kan zijn.
Opgave 1
- Maak nu eerst opgave 1. NB: als je opgave 1 hebt afgerond, kun je deze wegklikken en hier weer verder gaan met de tekst van dit college.
3. Wordt de EU een waardengemeenschap?
Het gedeelde belang in de VS en de EU
Veel unies die in het verleden zijn gevormd, kwamen voort uit een gedeeld belang. De Engelse kolonies aan de oostkust van Amerikaanse trokken in de 18e eeuw gezamenlijk op tegen het dictatoriale bewind dat het moederland de Amerikaanse kolonies oplegde. Het allereerste begin van de EU in de jaren 1950 werd gemotiveerd door een gezamenlijk verlangen naar vrede op het continent; het idee was dat vrede beter gegarandeerd zou zijn bij economische samenwerking. Uiteraard waren er in de VS en de EU ook meningsverschillen. Lees het boek over Alexander Hamilton, de eerste minister van financiën van de VS. Hamilton centraliseerde, onder veel meer, het schuldbeleid, waarbij hij verdachtmakingen van vertegenwoordigers van de zuidelijke staten moest trotseren.
In de EU is er ook vanaf het begin onenigheid geweest over wat tot de taken van de unie en wat tot de taken van de lidstaten behoorde. Tijdens de eerste periode van integratie in Europa in de vroege jaren vijftig, was Duitsland een van de grootste pleitbezorgers van Europese integratie; Frankrijk, daarentegen, was vaak een hinderpaal bij verdere integratie. Frankrijk blokkeerde bijvoorbeeld diverse malen de toetreding van het Verenigd Koninkrijk.
Deze positieve houding van Duitsland was een gevolg van de uitkomst van WO II. Duitsland en Italië waren daar als verliezers uit gekomen. Vooral Duitsland was onder een soort voogdij van de geallieerden gekomen. Het land was in feite opgedeeld in landsdelen die grotendeels door de verschillende bezettingsmachten gecontroleerd werden. Daarom woog voor Duitsland het verlies aan bestuurlijke autonomie onder Europese integratie niet erg zwaar, want het was een groot deel van zijn bestuurlijke autonomie al verloren. Voor Frankrijk woog het eventuele verlies aan autonomie daarentegen wel zwaar.
De onenigheid over de gewenste ontwikkeling van de EU is met diverse uitbreidingsrondes van EU in de loop der tijd alleen maar toegenomen. Een reden daarvoor zou kunnen zijn dat staten lid zijn geworden wier voorkeuren te ver af liggen van de voorkeuren van de oorspronkelijke ‘kernstaten’ van de EU. Een te grote heterogeniteit in de EU heeft als evident nadeel dat sommige lidstaten zich niet meer herkennen in de EU en daarom de EU willen verlaten. Anderzijds, als de lidstaten het steeds minder eens kunnen worden over Europees beleid, betekent dat ook geen versterking van de besluitvaardigheid van de EU. Het zal dan misschien nog wel 200 jaar duren voor een Europese Hamilton het schuldbeleid in de EU kan centraliseren.
Wordt de EU een federatie of blijft de EU vooral een unie?
Momenteel is de unie vooral een economische unie en niet zozeer een politieke unie. Bij een economische unie gaat het er vooral om te komen tot onbelemmerde handel tussen de lidstaten. Onbelemmerde handel en de vrijheid van vestiging van arbeid en kapitaal zijn daarvoor noodzakelijke voorwaarden. Als een unie zich beperkt tot economische integratie, zijn de verschillen in preferenties tussen de lidstaten minder belangrijk dan bij politieke integratie. Het voornaamste middel om tot economische integratie te komen, bestaat immers uit het opruimen van belemmeringen voor vrijhandel, maar er bestaat minder noodzaak om, bijvoorbeeld, beleid tussen lidstaten op elkaar af te stemmen.
Wil de EU ooit een levensvatbare politieke unie worden, misschien zelfs een federatie, dan zullen de Europese burgers meer op elkaar moeten gaan lijken, dezelfde waarden met elkaar gaan delen. Als de voorkeuren van Europese burgers te veel verschillen tussen lidstaten, dan zullen de meningsverschillen over het gewenste Europees beleid groot blijven. De compromissen die dan bereikt worden, zullen door geen enkele lidstaat gewaardeerd worden. Nu kan men wellicht verwachten dat door de economische integratie in de EU en de meer frequente contacten tussen burgers van verschillende EU-landen, de heterogeniteit van Europese burgers afneemt. De economische integratie heeft, totdat in 1992 de euro werd ingevoerd, tot economische convergentie geleid: lidstaten met een relatief laag nationaal inkomen hadden vanaf de jaren 1980 een hogere economische groei dan de meer welvarende lidstaten. De staten groeiden dus in economisch opzicht naar elkaar toe. Na 1992 stabiliseerde het welvaartsverschil zich weer.
Gedeelde waarden in de EU
Aangezien mensen met eenzelfde welvaartsniveau vaak ongeveer dezelfde opvattingen hebben, kan de economische convergentie ook tot ‘culturele convergentie’ geleid hebben. Of dit het geval is kan empirisch worden getoetst aan de hand van de resultaten van het Europese waardenonderzoek. Iedere negen jaar worden de meningen van Europeanen gevraagd over hun opvattingen over, onder meer, religie, seksuele moraal, emancipatie, de wenselijke rol van de overheid en het vertrouwen in de mensen waarmee ze omgaan. Het antwoord op deze vragen geeft informatie over de ‘culturele identiteit’ van Europeanen.
De resultaten van deze enquêtes zijn door de economen Alberto Alesina, Guido Tabellini en Francesco Trebbi in 2017 (zie deze link) gebruikt om te onderzoeken of de culturele kenmerken van Europeanen voldoende overeenkomstig zijn voor een verdere politieke integratie in de EU. Het resultaat van dit onderzoek wordt in deze video, uitgesproken door Tabellini, op een heldere manier uiteengezet. Kort samengevat is de conclusie van het onderzoek dat er geen culturele convergentie is geweest tussen burgers van verschillende landen. Dat lijkt slecht nieuws voor de politieke integratie, maar een opvallend tweede resultaat is dat de culturele integratie tussen burgers van eenzelfde land ook minder is geworden. Aangezien de meeste lidstaten van de EU niet aan het uiteenvallen zijn (met uitzondering misschien van landen als Spanje en het VK), hoeft er ook niet direct gevreesd te worden voor een verdere desintegratie van de EU, aldus de auteurs.
Behalve dat in een politieke unie de mensen op elkaar moeten lijken, zouden ook de nationale instituties naar elkaar toe moeten groeien. Harmonisaties van deze instituties of zelfs centralisatie naar het EU-niveau is bij een politieke unie immers gewenst, zo niet vereist. Men kan hier denken aan de kwaliteit van het overheidsapparaat (bijvoorbeeld de afwezigheid van corruptie), de onafhankelijkheid en de objectiviteit van de rechtspraak, de kwaliteit van het onderwijssysteem, etc. Van dergelijke institutionele variabelen bestaan metingen die een indruk geven van de kwaliteit. Alesina et al. hebben deze metingen gebruikt om te toetsen of de kwaliteit van de instituties in de EU convergeert. Dat bleek niet het geval bij de kwaliteit van het overheidsapparaat en de rechtspraak, hetgeen vooral veroorzaakt werd door Italië, Griekenland en Portugal, waar de kwaliteit van deze variabelen was verminderd. Een mogelijke verklaring was volgens de auteurs dat de gemeenschappelijke munt tot uiteenlopende productieaanpassingen heeft geleid in de Noordelijke en de Zuidelijke lidstaten. De impliciete koersstijging voor de Zuidelijke staten door de invoering van de euro impliceerde dat deze hun goederen en diensten moeilijker konden exporteren en zich meer moesten gaan toeleggen op de productie van goederen voor binnenlands gebruik. Voor dit soort goederen – aldus de auteurs – is de kwaliteit van instituties minder belangrijk.
De conclusie van Alesina et al. is dat de culturele divergentie tussen burgers uit verschillende lidstaten een verdere politieke integratie niet in de weg hoeft te staan. Binnen de lidstaten is immers ook sprake geweest van culturele divergentie, terwijl de meeste lidstaten goed functionerende democratieën zijn. De euro, zo staat tussen de regels door te lezen, heeft de (culturele en economische) convergentie tussen de lidstaten niet bevorderd, maar op zijn best gestopt. Er moet echter worden opgemerkt dat de recente voorgenomen hervormingen in de rechterlijke macht in Polen en Hongarije (zie hier) kennelijk niet zijn meegenomen door Alesina et al.
4. Wanneer wil een land lid worden van een unie (bescherming tegen risico’s)
De economische unie als een verzekering
Naast vergroting van de effectiviteit van de overheidssector, kunnen er nog veel andere motieven zijn om toe te treden tot een unie. Een zo’n motief, bijvoorbeeld, is dat een unie bescherming kan bieden tegen budgettaire risico’s. Stel bijvoorbeeld dat in een lidstaat van een unie onvoorzien een economische crisis uitbreekt waardoor de overheidsbegroting in het ongerede raakt. Als de andere lidstaten niet of veel minder in een crisis zijn beland, kunnen die andere lidstaten de getroffen lidstaat financieel helpen. In de EU gebeurt dat daadwerkelijk met het zogenaamde European Stability Mechanism ESM (alleen voor de eurozone).
Het ESM (opgericht in 2012) is een fonds dat leningen verstrekt aan overheden met financiële problemen. Het fonds is voor een deel gevuld en voor een groter deel gegarandeerd door alle eurolanden gezamenlijk. Het land dat de meeste hulp via het ESM heeft ontvangen is tot nu toe Griekenland. Het fonds heeft feitelijk dezelfde functie als een verzekering: alle landen betalen een premie (= storten een bijdrage in het fonds) en krijgen een uitkering (= ontvangen een lening uit het fonds) als het verzekerde risico optreedt.
Zoals we weten vervullen verzekeringen voor individuen een nuttige rol. Zij nemen het risico weg bij mensen die dit moeilijk kunnen dragen en dragen dat risico aan een collectief over dat dat risico wel aan kan. Voor alle verzekerde individuen betekent dit dat zij een hogere welvaart zullen ervaren dan zonder een verzekering mogelijk zou zijn. Als individuen niet verzekerd zouden zijn tegen bijvoorbeeld ziekte, dan kunnen zij voor onoverkomelijk hoge uitgaven komen te staan in geval van ziekte. Als zij wel verzekerd zijn, zouden ze een hogere welvaart hebben omdat in dat geval het inkomen over de tijd min of meer constant is. Een constant inkomen over de tijd geeft een hogere welvaart dan een inkomensverloop met soms – namelijk bij ziekte – een veel lager inkomen dan het gemiddelde inkomen.
In de situatie van de eurozone zijn het geen individuen, maar lidstaten die verzekerd zijn; het collectief is de gezamenlijkheid van de eurolanden, vertegenwoordigd door het ESM. De leningen die het ESM verstrekt aan lidstaten in budgettaire nood, zijn in het belang van iedere lidstaat. Ieder land kan immers de ‘pech’ hebben dat de overheidsbegroting uit het lood raakt.
Bekijk in de volgende presentatie aan de hand van een simpel rekenvoorbeeld hoe een verzekering tussen lidstaten tot welvaartswinst leidt.
De verzekering die een unie impliciet biedt, beschermt lidstaten tegen uit het lood geslagen begrotingen in geval van een negatieve economische schok. Hiervan profiteren ook de burgers van de lidstaten, omdat zonder de verzekering van de unie, burgers wellicht zouden moeten opdraaien voor de demping van de begrotingsschokken. We kunnen hier denken aan extra belastingen die betaald moeten worden of bezuinigingen op de voorzieningen die de overheid biedt.
Daarnaast biedt een unie ook burgers rechtstreeks een verzekering tegen inkomensschokken. Een negatieve economische schok, zoals een recessie of een depressie, betekent namelijk niet alleen dat de overheid getroffen wordt, maar ook burgers zullen negatief getroffen worden. Zij zullen een grotere kans hebben werkloos te worden tijdens de economische dip. Als er echter in de unie vrij verkeer van werknemers is, zullen burgers die werkloos geworden zijn door de negatieve economische schok elders in de unie een baan kunnen vinden. De negatieve economische schok heeft dan geen effect op hun inkomen. Een ongehinderd vrij verkeer van werknemers kan dus al voor een verzekering tegen economische schokken zorgen.
Het ESM werkt alleen bij niet gecorreleerde schokken
Een verzekering werkt alleen bij niet gecorreleerde schokken. Neem het voorbeeld van een ziektekostenverzekering. Als ziekten epidemisch van aard zijn, dat wil zeggen zodra iemand ziek wordt, zullen er meerdere mensen tegelijk ziek worden, kan de verzekering in financiële problemen komen. De reden is dat de premies gebaseerd zullen zijn op betrekkelijk lage individuele kansen op ziekte, maar als een ziekte besmettelijk is, zal een betrekkelijk lage kans op ziekte snel stijgen door de epidemische vorm ervan, zodat de premieopbrengsten onvoldoende zijn om de ziektekosten te dekken.
Bij het ESM geldt hetzelfde. Als meerdere lidstaten tegelijk een negatieve economische schok doormaken en problemen met het financieren van hun begroting krijgen, zal het ESM die niet allemaal kunnen helpen. De kredietcrisis die in 2007/2008 begon, bracht problemen voor meerdere lidstaten met Griekenland als het meest ernstige geval: Griekenland dreigde in 2010 op een bankroet af te stevenen en werd door het inderhaast opgerichte ESM geholpen. Andere landen werden niet rechtstreeks geholpen via leningen en overdrachten. Indirect werden deze landen geholpen door het monetaire beleid van de Europese Centrale Bank. Dat beleid had als doel de rente laag te houden. Dit beleid had een positief effect op de financierbaarheid van de schuld voor lidstaten met hoge schulden (zoals Italië).
Door de verwevenheid van economieën, maar zeker ook door de gemeenschappelijke munt van de euro, is de kans groot dat een schok in een willekeurige economie zich verspreidt naar andere landen. Dan is een fonds als het ESM in feite niet geschikt. Er is bovendien nog een andere reden waarom het bestaan van het ESM tot negatieve gevolgen kan leiden. Dat wordt hieronder besproken.
Een hulpfonds kan tot beleidsluiheid leiden
Het is opvallend dat in de EU het gebruik van zo’n onderlinge verzekering oorspronkelijk uitdrukkelijk werd afgewezen. In het verdrag van Maastricht (1992) werd juist de omgekeerde no bail-out bepaling opgenomen. Landen die in budgettaire nood waren gekomen, mochten niet door andere lidstaten worden geholpen. Waarom werd rond 2010 een draai van 180 graden genomen? De reden was dat de no bail-out bepaling niet geloofwaardig was. Landen kunnen er namelijk alle belang bij hebben om een land in nood wel te helpen.
Dat werd duidelijk toen de Griekse schuldencrisis uitbrak in het spoor van de wereldwijde financiële crisis in 2007/2008. De Griekse overheid kon niet meer aan zijn schuldverplichtingen voldoen en dreigde bankroet te gaan. Zo’n bankroet zou echter Europese banken, die veel Griekse overheidsobligaties in bezit hadden, meeslepen in de val. Een verdere verdieping van de crisis in de EU leek daardoor onvermijdelijk, tenzij de EU de Grieken alsnog zou ondersteunen, hetgeen dus gebeurde.
Men kan zich afvragen waarom de EU dan eerst de no bail-out bepaling in het verdrag van Maastricht had opgenomen. Ook dat had een duidelijke reden. Gevreesd werd dat de garantie van budgettaire hulp beleidsluiheid, in de vorm van slecht budgettair beleid, in de hand zou werken. Als het verkeerd af zou lopen, zou men immers toch uit de brand worden geholpen. Dit zogeheten moral-hazard probleem, heeft de EU in de ESM geprobeerd te voorkomen door alleen via de ESM leningen aan landen te geven onder strenge condities. Die condities komen er op neer dat een lidstaat in nood alsnog het beleid moet voeren dat het eerder ten onrechte heeft nagelaten, met name het terugdringen van overheidstekorten door bezuinigingen en lastenverhogingen. Diverse economen menen dat een dergelijk beleid een lidstaat in nood nog verder een recessie induwt. Volgens hen zijn de condities voor hulp dan evenmin geloofwaardig.
Bij veel economische beslissingen gaat het om het afwegen van meerdere mogelijke kwade gevolgen tegen mogelijke goede effecten. Ook hier is van zo’n afruil sprake. Als een land in nood geholpen wordt (op grond van het verzekeringsbeginsel) kan men deze hulp onder strenge voorwaarden geven. In het geval van Griekenland werd de verplichting opgelegd de begroting te saneren en overheidsvoorzieningen te privatiseren. Het economische herstel zal daardoor trager verlopen. Verbindt men echter minder strenge eisen aan hulp, dan is er een grotere kans dat het beleid van lidstaten bij voorbaat al tot problemen zal leiden. Het is onmogelijk te zeggen welke van de ‘kwade gevolgen’ tot de minste schade zal leiden.
Opgave 2
- Maak nu eerst opgave 2. NB: als je opgave 2 hebt afgerond, kun je deze wegklikken en hier weer verder gaan met de tekst van dit college.
5. Epiloog
Wil een gemeenschappelijk beleid binnen een unie van staten voldoende steun krijgen, dan is het gewenst dat de burgers van de deelnemende lidstaten een min of meer gelijke identiteit hebben. Als er grote verschillen bestaan in de wensen voor het gemeenschappelijk beleid, zullen er compromissen worden gesloten waar uiteindelijk niemand zich in herkent. Dit is een gevaar voor het voortbestaan van iedere unie.
Voor de EU betekenen ’te grote’ culturele verschillen tussen de burgers van de lidstaten dat een echte politieke unie, bijvoorbeeld in de vorm van een federatie, voorlopig niet van de grond zal komen. De EU blijft dan op zijn hoogst een economische unie die op zich ook al tot integratieproblemen kan leiden. Brexit is hier het bewijs van, aangezien hier — zoals we in college 3 zullen zien — het vrije verkeer van werknemers een grote rol speelt.
Ook de verzekeringsfunctie van een unie kan het beste gestalte krijgen als de lidstaten min of meer identiek zijn. Als dat namelijk niet het geval is, zullen sommige lidstaten vaker geholpen moeten worden door het steunfonds dan andere lidstaten. Dit kan tot weerstand leiden bij de lidstaten die minder vaak — of in het geheel niet — in budgettaire problemen komen. Culturele verschillen, ook in het begrotingsbeleid van de afzonderlijke lidstaten, kunnen het idee van de unie als een bescherming tegen extern onheil ondergraven.
Dit is het einde van college 1. Als je je hebt aangemeld voor de cursus, ga dan vanaf hier naar college 2. In het overzicht wordt beschreven hoe je je kunt aanmelden.
reproductie foto op basis van de creative commons licentie
